JurPC Web-Dok. 105/2007 - DOI 10.7328/jurpcb/200722699

Maximilian Herberger *

Der Zugang zum Recht

[English Version ]

JurPC Web-Dok. 105/2007, Abs. 1 - 73


Herberger, Maximilian
Der Zugang zum Recht war in der Geschichte des Rechts - soweit wir sie kennen - von Anfang an ein Thema. JurPC Web-Dok.
105/2007, Abs. 1
Betrachten wir dazu drei Stationen aus der Überlieferung. Abs. 2
Die erste Erinnerung ist (ungefähr) mit dem Jahr 1.750 vor Christus verbunden. Abs. 3
Im "Codex Hammurabi" rühmt sich der Herrscher im Epilog, den Unterdrückten Zugang zum Recht gegeben zu haben: Abs. 4
"The king who rules among the kings of the cities am I. My words are well considered; there is no wisdom like mine. By the command of Shamash, the great judge of heaven and earth, let righteousness go forth in the land: by the order of Marduk, my lord, let no destruction befall my monument. In E-Sagil, which I love, let my name be ever repeated; let the oppressed, who have a case at law, come and stand before this my image as king of righteousness; let him read the inscription, and understand my precious words: the inscription will explain his case to him; he will find out what is just, and his heart will be glad, so that he will say: Abs. 5
'Hammurabi is a ruler, who is as a father to his subjects, who holds the words of Marduk in reverence, who has achieved conquest for Marduk over the north and south, who rejoices the heart of Marduk, his lord, who has bestowed benefits for ever and ever on his subjects, and has established order in the land.' " Abs. 6
[The Code of Hammurabi, Epilogue, Translated by L.W. King (1910) Edited by Richard Hooker, http://www.wsu.edu/~dee/MESO/CODE.HTM] Abs. 7
"Zugang" ist hier zunächst wörtlich im Sinne von "Zu-Gang" gemeint: Der Rechtssuchende betritt den Tempel, in dem sich die Stele mit Hammurabis Codex befindet. Er darf sich dann - dies setzt der Text voraus - dieser Stele soweit nähern, daß er den darauf befindlichen Text lesen kann. Es soll sich aber bei dieser Begegnung mehr ereignen als ein bloßes Zurkenntnisnehmen der Worte des Gesetzes. Bemerkenswerterweise wird betont, daß der sein Recht Suchende bei der Lektüre den Text des Gesetzes verstehen können soll: Abs. 8
"let him read the inscription, and understand my precious words ..." Abs. 9
So meint "Zu-Gang" am Ende und im vollen Verständnis des Wortes nicht nur den "äußeren" Zugang zum Text, sondern darüber hinaus den "inneren" Zugang zum Sinn des Textes, eine - wie wir sehen werden - folgenreiche Verknüpfung auch für unser heutiges Verständnis. Betrachten wir eine zweite Episode, in der "Zugang zum Recht" ein Thema ist, diesmal aus dem Alten Testament. Wir befinden uns mit diesem Bericht in der Mitte des 5. Jahrhunderts vor Christus, in der Zeit der Rückkehr des jüdischen Volkes aus dem Babylonischen Exil. Im Buch Nehemia lesen wir: Abs. 10
"Als nun der siebente Monat herangekommen war und die Israeliten in ihren Städten waren, versammelte sich das ganze Volk wie ein Mann auf dem Platz vor dem Wassertor, und sie sprachen zu Esra, dem Schriftgelehrten, er solle das Buch des Gesetzes des Mose holen, das der HERR Israel geboten hat. Und Esra, der Priester, brachte das Gesetz vor die Gemeinde, Männer und Frauen und alle, die es verstehen konnten, am ersten Tage des siebenten Monats und las daraus auf dem Platz vor dem Wassertor vom lichten Morgen an bis zum Mittag vor Männern und Frauen und wer's verstehen konnte. Und die Ohren des ganzen Volks waren dem Gesetzbuch zugekehrt. Und Esra, der Schriftgelehrte, stand auf einer hölzernen Kanzel, die sie dafür gemacht hatten. ... Und Esra tat das Buch auf vor aller Augen, denn er überragte alles Volk; und als er's auftat, stand alles Volk auf. Und Esra lobte den HERRN, den großen Gott. Und alles Volk antwortete: «Amen! Amen!», und sie hoben ihre Hände empor und neigten sich und beteten den HERRN an mit dem Antlitz zur Erde. Und die Leviten ... unterwiesen das Volk im Gesetz, und das Volk stand auf seinem Platz. Und sie legten das Buch des Gesetzes Gottes klar und verständlich aus, so daß man verstand, was gelesen worden war. Abs. 11
Und Nehemia, der Statthalter, und Esra, der Priester und Schriftgelehrte, und die Leviten, die das Volk unterwiesen, sprachen zu allem Volk: Dieser Tag ist heilig dem HERRN, eurem Gott; darum seid nicht traurig und weinet nicht! Denn alles Volk weinte, als sie die Worte des Gesetzes hörten. Darum sprach er zu ihnen: Geht hin und eßt fette Speisen und trinkt süße Getränke und sendet davon auch denen, die nichts für sich bereitet haben ... Und alles Volk ging hin, um zu essen, zu trinken und davon auszuteilen und ein großes Freudenfest zu machen; denn sie hatten die Worte verstanden, die man ihnen kundgetan hatte." Abs. 12
[Buch Nehemia, Kapitel 8, Vers 1 - 12; Abs. 13
http://www.bibel-online.net/buch/16.nehemia/8.html]. Wieder wird - um im Duktus unserer Überlegungen zu bleiben - das Gesetz dem Volk zugänglich gemacht und nahe gebracht, diesmal in der doppelten Form von Rezitation und Kommentierung. Auffällig ist, wie oft in dem Text darauf Wert gelegt wird, daß der rezitierte und ausgelegte Text auch verstanden wurde, und dies durch die erste Erschütterung und die Tränen hindurch bis hin zur Freude über das Gesetz. Das zeigt, daß der bloße Kontakt mit dem Gesetz durch Anhören ohne innere Empathie allenfalls als ein Durchgangsstadium angesehen wird, das durch zusätzliche Bemühungen hin zu einem wirklichen Verständnis des Gesetzestextes geführt werden muß - auch dies ein heute noch bedenkenswerter Gedanke. Abs. 14
Die dritte "access story" spielt im Jahr 304 vor Christus in Rom. Abs. 15
Wurde in den bisherigen Texten davon erzählt, wie der Zugang zum Recht gewährt wurde, so erinnert uns diese Geschichte daran, daß der Zugang zum Recht unter bestimmten Umständen erkämpft werden muß. Diesbezüglich wird in Digesten 1.2.2.7 Folgendes überliefert: Abs. 16
"Pomponius l.S. enchir. Abs. 17
Postea cum Appius Claudius proposuisset et ad formam redegisset has actiones, Gnaeus Flavius scriba eius libertini filius subreptum librum populo tradidit, et adeo gratum fuit id munus populo, ut tribunus plebis fieret et senator et aedilis curulis. hic liber, qui actiones continet, appellatur ius civile flavianum, sicut ille ius civile papirianum: nam nec Gnaeus Flavius de suo quicquam adiecit libro." Abs. 18
"Später hat, nachdem Appius Claudius diese Formeln vorgelegt und in eine neue Form gebracht hatte, dessen Schreiber Gnaeus Flavius, der Sohn eines Freigelassenen, das Buch gestohlen und dem Volk übergeben und das Volk war dafür so dankbar, dass er Volkstribun und Senator und kurulischer Edil wurde. Dieses Buch, das die Klageformeln enthält, wird das flavianische Zivilrecht genannt, so wie jenes andere Buch, das papirianische Zivilrecht. Denn auch Gnaeus Flavius hat dem Buch nichts Eigenes hinzugefügt." Abs. 19
[Übersetzung von Thomas Rüfner, http://www.uni-trier.de/ ~ruefner/Lehre/ RR-Geschichte/RR-AB2.pdf ; dort auch die Übersetzung des Berichts von Livius (Ab urbe condita 9, 46, 1 - 9) zum gleichen Thema.] Abs. 20
Was war geschehen? Der Schreiber Gnaeus Flavius, Sohn eines Freigelassenen, der im Dienst des Patriziers Appius Claudius Caecus, stand, hatte eine nicht-autorisierte Abschrift der offiziellen Klagformeln und des Gerichtskalenders angefertigt und veröffentlicht. Das führte dazu, daß das Wissen um das Recht und die Tage der Gerichtsverhandlungen nicht mehr exklusiv den Priesterkollegien zur Verfügung stand, sondern für das Volk zugänglich geworden war. Das Volk dankte ihm diese Tat durch Ämterverleihungen; es muß also wohl den Zugang zum Recht als Wohltat empfunden haben. Damit verbunden war sicher der Glaube, das so zugänglich gewordene Recht verstehen zu können und verstanden zu haben, denn sonst hätte man den Zugriff darauf nicht dankbar als Wohltat empfunden. Wiederum begegnen wir somit dem Zusammenklang von Zugänglichwerden des Rechts und darauf gerichteten Verständlichkeitserwartungen - dies alles begleitet von guten Gefühlen. Abs. 21
Diese drei Rückblicke zeigen, daß der Zugang zum Recht im Spannungsfeld von Gewährung und Kampf immer schon ein Thema war - so wie heute (und hier und heute) auch für uns. Wagen wir also den Sprung in die Gegenwart und gratulieren zunächst all denen, die vor 25 Jahren begonnen haben, das Europäische Recht online den Bürgerinnen und Bürgern Europas zugänglich zu machen, und all denen, die diese Initiative bis heute lebendig gehalten haben. Bei meinen Streifzügen im Internet zur Vorbereitung dieses Vortrags fiel mir auf, daß eine australische Universität aus festlichem Anlaß einmal CELEX als Akronym für "CELebrating EXcellence" verwandt hat. Wir dürfen die Marke CELEX heute auch so deuten, denn es gilt, einer excellenten Leistung Reverenz zu erweisen. Abs. 22
Aber, eine weitergehende Frage muß auch an einem festlichen Tag wie diesem erlaubt sein: Ist es damit getan, die Texte des Rechts in leicht erreichbarer Form der Öffentlichkeit (früher hätte man gesagt "dem Volk") zur Verfügung zu stellen? Oder gibt es eine darüber hinaus reichende Zukunftsaufgabe, will man das Programm "Zugang zum Recht" in einem vertieften Sinn weiterführen? Abs. 23
Gewiß: Der erste Schritt, Zugang zu den Texten zu verschaffen - und dies kostenfrei - war und ist notwendig. Abs. 24
Aber - diese These soll jetzt verfochten werden - es ist dies nur eine notwendige, keine hinreichende Bedingung für den Zugang zum Recht im Vollsinn des Wortes. Denn können wir wirklich sagen, das Recht sei "zugänglich" geworden, wenn Bürgerinnen und Bürger mit den für sie erreichbaren Texten konfrontiert diese für unverständlich halten? Was wäre dadurch anders gewonnen als der Zugang zu einem Arkanum, das sich nach wie vor als unzugänglich- hermetisch erweist? Und was wären die Konsequenzen davon? Abs. 25
Übrigens kommt Hilfe für die These, Zugang zum Recht im Vollsinn setze ein prinzipiell verständliches Recht voraus, von unerwarteter Seite. Sicher haben Sie schon von den "Web Aceesibility Guidelines" des W3-Konsortiums gehört, die Regeln für die Zugänglichkeit von Websites aufstellen. Abs. 26
[Ich zitiere auf Englisch, weil nur der englische Text verbindlich ist: Abs. 27
"The English version of this specification is the only normative version." Abs. 28
(http://www.w3.org/TR/WCAG10/ )] Abs. 29
Dort lesen wir in Guideline 14: Abs. 30
"Ensure that documents are clear and simple so they may be more easily understood. Abs. 31
Consistent page layout, recognizable graphics, and easy to understand language benefit all users. ... Abs. 32
Using clear and simple language promotes effective communication. Access to written information can be difficult for people who have cognitive or learning disabilities. Using clear and simple language also benefits people whose first language differs from your own, including those people who communicate primarily in sign language." Abs. 33
[http://www.w3.org/TR/WCAG10/#gl-facilitate-comprehension] Abs. 34
Anschließend werden "checkpoints" formuliert. " Checkpoint 14.1 lautet: Abs. 35
"14.1 Use the clearest and simplest language appropriate for a site's content. [Priority 1]" Abs. 36
[http://www.w3.org/TR/WCAG10/] Abs. 37
Dieser Checkpoint ist mit Priorität 1 versehen. Und das bedeutet: Abs. 38
"[Priority 1] Abs. 39
A Web content developer must satisfy this checkpoint. Otherwise, one or more groups will find it impossible to access information in the document. Satisfying this checkpoint is a basic requirement for some groups to be able to use Web documents." Abs. 40
[http://www.w3.org/TR/WAI-WEBCONTENT-TECHS/#tech-simple-and-straightforward] Abs. 41
Was wir hier lesen, ist z.B. in Deutschland für die Internet-Auftritte von Behörden der Bundesverwaltung geltendes Recht. Denn der Verordnungsgeber hat sich entschlossen, in der BITV (der "Verordnung zur Schaffung barrierefreier Informationstechnik nach dem Behindertengleichstellungsgesetz") im dortigen Anhang Folgendes zu verordnen: Abs. 42
"Die Anforderungen und Bedingungen dieser Anlage basieren grundsätzlich auf den Zugänglichkeitsrichtlinien für Web-Inhalte 1.0 (Web Content Accessibility Guidelines 1.0) des World Wide Web Consortiums vom 5. Mai 1999." Abs. 43
[http://www.gesetze-im-internet.de/bitv/BJNR265400002.html] Abs. 44
Und da das deutsche Bundesministerium der Justiz das Bundesrecht im Internet veröffentlicht, müßte es als "web content developer" für die Inhalte dieser Website darauf achten, daß die Sprache der dort publizierten Gesetze "clear and simple" ist ... . Abs. 45
Aber sprechen wir überhaupt von einem wirklichen Problem? Ist mit Blick auf das aktuelle EU- Recht das Problem der mangelnden Verständlichkeit wirklich so ernst, daß man von einem schwerwiegenden Zugangshindernis sprechen darf? Abs. 46
Ich möchte hier - neben Ihrer eigenen Erfahrung mit der Materie - nur eine Kronzeugin aufrufen, die Schweizer Bundeskanzlerin Annemarie Huber-Hotz. Sie hat im Jahr 2000 zu diesem Thema folgendes gesagt: Abs. 47
"Die grösste Herausforderung für die Verständlichkeit unserer Gesetze stellt aber zurzeit zweifellos das EU-Recht dar, das wir seit längerem «autonom nachvollziehen» und mit den bilateralen Abkommen zum Teil nun auch direkt anwenden. Verstehen Sie mich richtig: Ich bin eine überzeugte Europäerin, aber ich meine, wir sollten die manchmal geradezu groteske Unüberschaubarkeit, Umständlichkeit und Unverständlichkeit der EU-Rechtserlasse nicht einfach als ein Naturgesetz hinnehmen. Als kleines Muster geben ich Ihnen nur einen Titel einer EU-Verordnung, und es ist mir durchaus bewusst, dass ich Ihnen jetzt etwas zumute. Abs. 48
Der Titel lautet: Abs. 49
«Verordnung (EG) Nr. 2592/1999 der Kommission vom 8. Dezember 1999 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1826/1999 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 929/1999 zur Einführung vorläufiger Antidumping- und Ausgleichszölle auf die Einfuhren von gezüchtetem Atlantischen Lachs mit Ursprung in Norwegen im Fall bestimmter Ausführer, zur Einführung vorläufiger Antidumping- und Ausgleichszölle auf die Einfuhren von solchem Lachs im Fall bestimmter Ausführer, zur Änderung des Beschlusses 97/634/EG zur Annahme von Verpflichtungsangeboten im Zusammenhang mit dem Antidumping- und dem Antisubventionsverfahren betreffend die Einfuhren von solchem Lachs und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 772/1999 des Rates zur Einführung endgültiger Antidumping- und Ausgleichszölle auf die Einfuhren von solchem Lachs» [ABl. L 315 vom 9.12.1999, S. 17]" Abs. 50
[Annemarie Huber-Hotz, Recht haben - gerecht sein, http://web.archive.org/web/20030701101153/ http://www.admin.ch/ch/d/bk/hu20001106.html] Übrigens ergibt sich (nebenbei bemerkt) aus der Tatsache einer möglicherweise unverständlichen EU-Verordnung eine interessante europarechtliche Frage: Abs. 51
Darf man eine (an Verständlichkeitsmängeln leidende) Gemeinschaftsverordnung aus Gründen der Verständlichkeit in einzelstaatliches Recht umsetzen, obwohl sie dort schon von vornherein (aber möglicherweise in unverständlicher Weise) ohne Umsetzung gilt? Abs. 52
Die Kommission hat dies in einer an Dänemark gerichteten Empfehlung aus dem Jahre 1973 für möglich erachtet: Abs. 53
"Die Vorschriften dieser Verordnung gelten auf Grund von Artikel 189 des Vertrages unmittelbar in den Mitgliedstaaten und sind in Dänemark am 1. Januar 1973 in Kraft getreten. Folglich sind sie nicht in das einzelstaatliche Recht zu übernehmen. Eine derartige Übernahme könnte im übrigen zu Mißverständnissen hinsichtlich des Inkrafttretens und der unmittelbaren Anwendbarkeit derartiger Gemeinschaftsverordnungen führen. Eine auch nur teilweise Übernahme von Vorschriften einer Gemeinschaftsverordnung in einzelstaatliches Recht wäre höchstens zulässig, wenn sie zur Verständlichkeit erforderlich wäre." Abs. 54
[73/157/EWG: Empfehlung der Kommission vom 27. April 1973 an die Regierung Dänemarks zu dem Entwurf eines Erlasses zur Durchführung der Verordnung Nr. 117/66/EWG sowie der Verordnung (EWG) Nr. 1016/68, Amtsblatt Nr. L 182 vom 05/07/1973 S. 0027 - 0027, http://europa.eu.int/smartapi/ cgi/sga_doc ?smartapi!celexapi!prod !CELEXnumdoc&lg=DE&numdoc=31973H0157&model=guichett] Abs. 55
Da bleibt also in bemerkenswerter Weise Raum für dem europäischen Recht nachgehende nationale Verständlichkeitsanstrengungen. Abs. 56
Ich bin kein Utopist, der meint, man könne unter heutigen Bedingungen das Recht insgesamt für die Bürgerinnen und Bürger "in den Straßen" verständlich präsentieren. Aber sollten wir nicht die Hoffnung aufrechterhalten, daß dies für einen Kernbestand und die Grundgedanken möglich sein müßte? Denn wenn es uns nicht gelingt, diesen Eindruck glaubhaft zu vermitteln, droht auch aus diesem Grunde ein mentaler Exodus der Bürgerinnen und Bürger aus dem gemeinsamen Rechtsraum, den die Europäische Union bauen will. Abs. 57
Können wir nach alledem nun sagen "Problem erkannt - Gefahr gebannt?" Das wird angesichts des Ernstes der Lage wohl nicht ausreichend sein. Aber was kann man darüber hinaus tun? Abs. 58
Zum einen sollte man mit Beharrlichkeit an all das erinnern, was in der Europäischen Union diesbezüglich an guten Vorsätzen und guten Beschlüssen bereits existiert. Zu nennen ist in dieser Hinsicht vor allem die "Interinstitutionelle Vereinbarung vom 22. Dezember 1998 - Gemeinsame Leitlinien für die redaktionelle Qualität der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften", die das Ziel hat, "Zugänglichkeit und Verständlichkeit der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften" ständig zu verbessern. Sie bringt "Zugang" und "Verständlichkeit" in den auch hier befürworteten notwendigen Zusammenhang und nennt als obersten Grundsatz: Abs. 59
"1. Die gemeinschaftlichen Rechtsakte werden klar, einfach und genau abgefaßt." Abs. 60
(Amtsblatt Nr. C 073 vom 17/03/1999 S. 0001 - 0004,http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/LexUriServ.do ?uri=CELEX:31999Y0317(01):DE:HTML ) Abs. 61
Und zum anderen sollte man mit ein wenig Phantasie über neue Formen der Vermittlung von Recht nachdenken. Abs. 62
Warum z.B. nicht dem Vorschlag von Martin Cutts folgen? Er befürwortet eine den Richtlinien vorangestellte Zusammenfassung für den Bürger: Abs. 63
"Wenige Menschen machen sich die Mühe, eine Richtlinie zu lesen. Einer der Gründe ist ihreI Fremdartigkeit; sie gleichem keinem anderen zuvor gelesenen Text. Richtlinien haben nur wenige Merkmale, die normalen Bürgern entgegenkommen; diese finden sich jäh auf nicht vertrautem Gelände. Ein Weg zur Lösung dieses Problems besteht darin, an den Beginn jeder Richtlinie eine kurze Zusammenfassung der wesentlichen Punkte zu stellen - eine Zusammenfassung für den Bürger." Abs. 64
[http://209.85.135.104/search?q=cache:kswvCrf-O-UJ: europa.eu.int/comm/translation/en/ftfog/eurolaw/ eurolaw_de.htm+site:europa.eu.int+Verst%C3%A4ndlichkeit&hl=en&ct=clnk&cd=41] Abs. 65
Oder, wenn man noch Innovativeres erwägen will: Warum nicht visuelle Formen der Vermittlung von Recht erproben? Wenn es wahr ist, daß ein Bild mehr als tausend Worte sagen kann, resultieren vielleicht einige unserer Schwierigkeiten aus einem bloß textbezogenen Denken. Schließen möchte ich mit einer Geschichte und einer Frage. Abs. 66
Die Geschichte kann ich nicht besser erzählen, als dies Berkemann 1999 beim 8. Deutschen EDV-Gerichtstag in seinem Vortrag "Freies Recht für freie Bürger" getan hat. Sie spielt im 18. Jahrhundert und handelt von Johann Georg Krünitz. Nach Krünitz ist Abs. 67
"es nötig, 'daß Landesgesetze dem gemeinen Manne billig durch Kalender beygebracht werden sollten'. Ein solcher jährlich erscheinender Polizeikalender hätte dann die Aufgabe, 'den Leuten nach und nach den Inhalt der alten und in Observanz stehenden sowohl, als neuen Polizey- und Landes-Gesetze und Verordnungen auszugsweise, und durch Erinnerungen und Anmerkungen, bekannt zu machen, und ihnen dadurch mit der Zeit ganze Sammlungen derselben in die Hände zu bringen.' Abs. 68
Krünitz meinte, dieser Polizeikalender sei das wirksamste Mittel, eine umfassende Gesetzeskenntnis zu erreichen. Die Erwachsenen, die Kinder und das Gesinde würden die Texte 'oft, und wenn es auch nur zur Verkürzung der Zeit geschehen sollte', lesen und diesem dadurch 'zuletzt vollkommen bekannt werden'. - Man sieht es gerade vor sich: Der Familienvater - die jüngste Sendung des Polizeikalenders in den Händen - liest der Familie in abendlicher Runde die neuen Rechtsnormen vor, vergewissert sich ob die Kenntnisse aus früheren Tagen noch vorhanden sind." Abs. 69
[Jörg Berkemann, Freies Recht für freie Bürger! JurPC Web-Dok. 188/1999, Abs. 1 - 79, http://www.jurpc.de/aufsatz/19990188.htm] Abs. 70
So wird es nicht wieder werden (wenn es denn jemals so war). Abs. 71
Aber wie stellen wir es uns heute vor? Abs. 72
Das ist immer noch die zentrale Frage für unser Verständnis von "Zugang zum Recht".
JurPC Web-Dok.
105/2007, Abs. 73
* Prof. Dr. Maximilian Herberger ist Direktor des Instituts für Rechtsinformatik an der Universität des Saarlandes (http://rechtsinformatik.jura.uni-saarland.de/ ), Vorsitzender des Deutschen EDV- Gerichtstages e.V. (http://www.edvgt.de/) und Herausgeber der freien Internet-Zeitschrift für Rechtsinformatik und Informationsrecht JurPC (http://www.jurpc.de/).
[ online seit: 19.06.2007 ]
Zitiervorschlag: Autor, Titel, JurPC Web-Dok., Abs.

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