JurPC Web-Dok. 13/2006 - DOI 10.7328/jurpcb/200621213

Uwe Berlit *

Das Elektronische Gerichts- und Verwaltungspostfach bei Bundesfinanzhof und Bundesverwaltungsgericht *

JurPC Web-Dok. 13/2006, Abs. 1 - 54


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I n h a l t s ü b e r s i c h t
I. Einleitung
II. Die Anwendung "Elektronisches Gerichts- und Verwaltungspostfach"
1.     EGVP als Kommunikationssoftware
2.
Client-Anwendung/Postfacheröffnung
3.
Nachrichtenerstellung
4.
Nachrichtenversand, Signaturkomponente und Protokolle
5.
Nachrichtenempfang
6.
Vorteile des EGVP gegenüber anderen Transferwegen
III.   EGVP in der Praxis
1.
Einsatz beim BVerwG und BFH
2.
"Verwaltung" im EGVP
IV. Ausblick
1.
Vom EGVP zum ERV-D und zum einheitlichen Justizportal
2.
Nutzungsanreize
3.
Anwalts- und Notarsoftware

I. Einleitung

Elektronische Kommunikation mit Gerichten hat typischerweise Besonderheiten. JurPC Web-Dok.
13/2006, Abs. 1
• Das Verfahrensrecht setzt einen formalisierten Rahmen, ohne die Kommunikation so zu strukturieren, dass sie über Formulare oder standardisierte Vorgaben abgewickelt werden könnte.
• Die Verfahrensabläufe und -vorgaben folgen zu weiten Teilen aus dem Gesetz und stehen nicht zur Disposition der Beteiligten. Abs. 2
• Authentizität und Integrität haben hohe Bedeutung. Die wesentlichen, verfahrensleitenden "Erklärungen" unterliegen der Schriftform. Abs. 3
• Für die Verfahrenseinleitung bzw. - bei Rechtsmitteln - die Fortführung sind - oftmals knappe - Fristen einzuhalten und ihre Beachtung nachzuweisen. Abs. 4
• Die Vertraulichkeit der Kommunikation ist zu wahren; neben den allgemeinen datenschutzrechtlichen Anforderungen bestehen Sonderregelungen mit höherem Schutzniveau (Steuer- und Sozialgeheimnis). Abs. 5
• Die Kommunikationskunden der Gerichte weisen in Bezug auf ihre Technikkompetenz typischerweise eine heterogene Struktur auf. Abs. 6
• Nach dem Rechtsstaatsprinzip und dem Gebot effektiver Rechtsschutzgewähr darf der Zugang zu Gericht nicht sachwidrig vereitelt oder erschwert werden; auf absehbare Zeit darf daher elektronische Kommunikation nicht für alle Kontakte mit der Justiz kraft Gesetzes vorgeschrieben werden, sondern muss ein freiwillig wählbarer, ergänzender Transferweg bleiben. Abs. 7
Gleichwohl hat sich der Gesetzgeber entschlossen, elektronische Kommunikation nicht nur in der Verwaltung,(1) sondern auch zu den Gerichten zuzulassen. Mit dem Formvorschriftenanpassungsgesetz(2) und dem Zustellungsreformgesetz(3) hat er 2001 den rechtlichen Rahmen für die Ersetzung gesetzlich vorgeschriebener Schriftform durch die elektronische Form auch in der Kommunikation mit den Gerichten(4) geschaffen und im Jahre 2005 mit dem Justizkommunikationsgesetz(5) - unter Novellierung der Regelungen zur externen Kommunikation - die Möglichkeit eröffnet, Prozessakten elektronisch zu führen.(6) Abs. 8
Elektronische Kommunikation ist komplexer und voraussetzungsvoller als die klassische papiergebundene Kommunikation: Rechtssichere und vertrauliche elektronische Kommunikation erfordert technische und organisatorische Vorkehrungen auch bei den Gerichten. Der Gesetzgeber hat daher aus Gründen der Rechtssicherheit für die elektronische Kommunikation zu Gerichten eine zusätzliche Rechtsverordnung vorgesehen, welche den Zeitpunkt für die Eröffnung des elektronischen Rechtsverkehrs und die für die Bearbeitung geeignete Form bestimmt. Abs. 9
Für die externe Kommunikation sind die gesetzlichen Regelungen dabei als nicht termingebundener Handlungsauftrag an die Justiz zu verstehen, nach Maßgabe der verfügbaren Ressourcen in überschaubarer Zeit die technischen Vorkehrungen auch bereitzustellen. Dieser "weiche" Handlungsauftrag rechtfertigt aus qualitativ-strategischen Gründen Investitionen in elektronischen Rechtsverkehr ungeachtet dessen, dass die für IT-Projekte typischen Erscheinungen - Verzögerungen im Zeitplan, höhere Kosten, geringere positive Effekte - ohnehin schon optimistische Annahmen über den Rationalisierungsnutzen widerlegen. Die obersten Bundesgerichte sind dabei im Vergleich zu den chronisch überlasteten und unterfinanzierten Gerichten in den Ländern in einer relativ privilegierten Situation. Wegen der im Vergleich zu den Instanzgerichten geringen Eingangszahlen und dem spezifischen "Verfahrensmix" eines Revisionsgerichts können aber Einspareffekte um so schwerer realisiert werden, als an den obersten Bundesgerichten die IT-Ausstattung ebenso heterogen ist wie das Verfahrensrecht. Die Forumsankündigung ist insofern ungenau, als "die" Bundesgerichte als Einheit gesehen werden; zu berichten ist über den Ansatz bei Bundesfinanzhof und Bundesverwaltungsgericht. Abs. 10

II. Die Anwendung "Elektronisches Gerichts- und Verwaltungspostfach"

Als erstes der fünf obersten Bundesgerichte hat im November 2001(7) der Bundesgerichtshof den elektronischen Rechtsverkehr in Zivilsachen eröffnet und es den beim BGH zugelassenen Anwälten ermöglicht, signierte Schriftsätze per E-Mail zu übermitteln. Einen technisch anderen Weg geht die Anwendung "Elektronisches Gerichts- und Verwaltungspostfach - EGVP -",(8) mit dem zum 1.12.2004(9) Bundesfinanzhof und Bundesverwaltungsgericht den elektronischen Rechtsverkehr eröffnet haben. Als OSCI-Client-Komponente nutzt das EGVP die unter Federführung des Bundesministeriums des Inneren entwickelte BundOnline-Basiskomponente Datensicherheit (= virtuelle Poststelle) und gründet für die Übertragung auf dem OSCI-Standard. Das EGVP ist in einem gemeinsamen Pilotprojekt von Bundesverwaltungsgericht und Bundesfinanzhof zusammen mit dem Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik, dem Oberverwaltungsgericht Münster (federführend für das Pilotprojekt in Nordrhein-Westfalen) sowie in Abstimmung mit den Ländern Bremen und Hessen konzipiert und von der Firma Bremen Online Services erstellt worden; mit der kommerziell vertriebenen Anwendung "Govello" ist sie derzeit funktionsgleich. Abs. 11

1. EGVP als Kommunikationssoftware

Das EGVP ist eine Software, mit der Gerichte und Behörden mit ihren "Kunden" (z.B. Verfahrensbeteiligten, Antragstellern) und untereinander sicher unstrukturierte Nachrichten im OSCI-Format austauschen können; diese Nachrichten können vor allem mit Anhängen versehen und bei Bedarf mit einer qualifizierten elektronischen Containersignatur versehen werden. Als Bürokommunikationssoftware erledigt das EGVP die nur auf den ersten Blick völlig banale Aufgabe, Daten sicher, insbesondere zwingend verschlüsselt, zuverlässig und nachvollziehbar zwischen verschiedenen Punkten zu transportieren. Das EGVP beschränkt sich auf den Transportvorgang. Es ersetzt nicht die für eine schriftformersetzende(10) qualifizierte elektronische Signatur erforderlichen Vorkehrungen (Beschaffung Signaturkarte); für eine medienbruchfreie Weiterverarbeitung ist die Übernahme in ein gesondertes Vorgangsbearbeitungs- oder Dateimanagementsystem erforderlich. Die Funktionalitäten der Virtuellen Poststelle des Bundes (VPS) sollen genutzt werden können, ohne dass Fachanwendungen bzw. Vorgangsbearbeitungssysteme direkt und ohne gesonderte Oberfläche an diese angeschlossen werden. Abs. 12

2. Client-Anwendung/Postfacheröffnung

Das EGVP ist eine besondere Client-Anwendung auf der Basis von Governikus, die Java(TM) Runtime Environment (JRE)/ Java(TM) Web Start (JWS) voraussetzt. Technisch hat dies gewisse Vorteile. Hauptnachteil ist, dass ein Nutzer sich für die Kommunikation nicht nur das EGVP selbst, sondern auch die entsprechenden Java(TM)-Komponenten aus dem Netz herunterladen und diese installieren muss. Der hiermit verbundene Aufwand - für das Herunterladen und die Installation - mag abschreckend wirken und wird sich jedenfalls für "Gelegenheitsnutzer" regelmäßig nicht lohnen. Der Aufwand ist indes nicht höher als bei der Nutzung des von der Steuerverwaltung angebotenen ELSTER-Programms, bei dem die Akzeptanz wächst.(11) Abs. 13
Akzeptanzmindernd für "Gelegenheitsnutzer" mag wirken, dass er nicht sein gewohntes E-Mail-Programm bzw. - für einen webbasierten Upload-Transfer - seinen vertrauten Browser nutzen kann. Jedenfalls für die Gerichte gilt indes, dass sie es in einem nicht unerheblichen Umfange auch mit "professionellen" Kommunikationspartnern zu tun haben und Personen, die sich als Naturalpartei vor Gericht selbst vertreten, regelmäßig schon mangels Signaturkarte nicht für eine rechtswirksame elektronische Kommunikation gerüstet sind; an den obersten Bundesgerichten sowie den Obergerichten herrscht ohnehin Vertretungszwang. Abs. 14
Will der Bürger über das EGVP nicht nur Nachrichten an ein Gericht oder eine Behörde senden, sondern über das EGVP auch Nachrichten - und sei es die elektronische Eingangsbestätigung - empfangen, muss er sich ein eigenes Postfach auf dem Intermediär einrichten. Dies erfolgt über ein (Zugangs- bzw. Verschlüsselungs-)Zertifikat, das mit der elektronischen Signatur identisch sein kann, aber nicht sein muss. Gegen eine Verwendung des Signaturzertifikats sprechen die höhere Gefahr der Fehleingaben und der Umstand, dass dann die Abholung elektronischer Post durch Dritte (z.B. Mitarbeiter einer Rechtsanwaltskanzlei) nachhaltig erschwert wird. Bei der Einrichtung eines Postfachs willigt der Nutzer in die Nutzung des Postfaches für Übermittlungen durch alle Gerichte und Behörden ein, die das EGVP nutzen; eine selektive Verkehrseröffnung ist technisch bislang nicht möglich und nach vorzugswürdiger Rechtsansicht bei informierter Einwilligung datenschutzrechtlich nicht zwingend. Abs. 15
Die Einrichtung des Postfachs selbst ist ein Registrierungsprozess, bei dem Grunddaten über die Person des Postfacheröffnenden, die X-Justiz-kompatibel(12) sind, bekanntzugeben sind und die PIN für den Postfachzugang festzulegen ist. Die Postfacheröffnung setzt keine qualifizierte Signatur voraus. Die Identität des Postfacheröffners wird derzeit nicht gesondert/ systematisch überprüft. Eine gewisse Plausibilitätskontrolle ergibt sich aus dem Konnex von Postfacheröffnung und Nachrichteninhalt; ein höheres Sicherheitsniveau als bei der papiergebundenen Kommunikation, bei der über gefälschte Briefköpfe bzgl. der Nachrichtenübermittlung "Identitätsschwindel" betrieben werden könnte, wird gegenwärtig nicht für erforderlich gehalten. Abs. 16

3. Nachrichtenerstellung

Das EGVP selbst stellt an die Technik- und Kommunikationskompetenz der potentiellen Nutzer keine überspannten Anforderungen. Im Erscheinungsbild und der Handhabung ähnelt es gängigen E-Mail-Programmen. Auch wenn es nicht deren Funktionsumfang aufweist, entspricht die Erstellung einer EGVP-Nachricht in Ablauf und Aufwand im Kern der Erstellung einer E-Mail-Nachricht. Besonderheiten sind der Bindung der OSCI-Kommunikation an einen Intermediär und der Funktion geschuldet, die Kommunikation mit Gerichten und Behörden zu organisieren. Abs. 17
- Ein nicht vom Nutzer zu pflegendes Adressverzeichnis führt stets aktuell die Behörden und Gerichte auf, die über das EGVP erreicht werden können. Potentielle Nutzer können jederzeit erkennen, mit wem elektronisch über das EGVP kommuniziert werden kann. Abs. 18
- Kehrseite ist: Nachrichten können allerdings mit einer Version des EGVP auch nur an die Gerichte und Behörden übermittelt werden, die in demselben Adressverzeichnis aufgeführt sind. Es können und werden zwar unterschiedliche Intermediäre für die Kommunikation selbst genutzt. Eine gewalten-, ebenen- oder länderübergreifende Synchronisation verschiedener Adressverzeichnisse, bei der sich stellende rechtliche Probleme lösbar sind, ist technisch indes derzeit (noch) nicht realisiert. Derzeit ist lediglich durch Kooperation sichergestellt, dass alle EGVP-Nutzer dasselbe Adressverzeichnis nutzen. Abs. 19
- Ein - adressatenabhängig konfigurierbarer - Filter stellt sicher, dass als Anlagen (Schreiben/ Schriftsätze/ Dokumente) nur die vom jeweiligen Adressaten zugelassenen Dateitypen beigefügt werden können. Geprüft wird nur anhand der Dateiendung; einer Headerprüfung für alle Dateitypen hat sich als zu aufwändig und anfällig für unzutreffende Fehlermeldungen erwiesen. Abs. 20
- Die adressatenabhängig konfigurierbare maximale Größe der Nachrichten (inkl. Anhänge) wird angezeigt; dies beugt Missbrauch und der Gefahr von Störungen durch Sendungen vor, die beim Adressaten nicht verarbeitet werden können. BFH und BVerwG haben sich auf eine Größe von maximal 10 MB verständigt. Das EGVP kann ebenso wie der Intermediär mit Nachrichten nahezu unbeschränkter Größe umgehen. Abs. 21

4. Nachrichtenversand, Signaturkomponente und Protokolle

Über das EGVP können Nachrichten nicht unverschlüsselt versandt werden. Datenschutzverstöße durch Fehlbedienung sind insoweit ausgeschlossen. Ausgehende Nachrichten können signiert (qualifiziert oder fortgeschritten) oder unsigniert versendet werden; das entsprechende Signaturniveau kann bei der Nachrichtenerstellung festgelegt und bis zum Versand nachträglich geändert werden. Diese Festlegungen gelten nur für die Signatur des Nachrichtencontainers, in dem sich vorbehaltlich empfängerdefinierter Formatbeschränkungen beliebige, also auch signierte Anhänge befinden können. Abs. 22
Die Signatur erfolgt aus dem EGVP heraus. Das EGVP setzt für die qualifizierte Signatur zwar eine Signaturkarte voraus. Es bildet aber die Signaturanwendungskomponente. Die Anwendung kann mit zahlreichen Karten und Kartenlesegeräten unter verschiedenen(13) Betriebssystemen zusammenarbeiten; das nie vollständig erreichbare Ziel ist, alle gängigen Karten und Lesegeräte einzubinden und zeitnah auf Neuerungen zu reagieren. Abs. 23
Das EGVP nutzt für den Nachrichtenversand eine VPS und deren Funktionalitäten. Für den Empfänger erfolgt eine zentrale Signaturprüfung (kryptografische Signaturprüfung und Zertifikatsprüfung), deren Ergebnis auf einem entsprechenden Prüfprotokoll festgehalten und mitgeteilt wird. Eine zentrale Virenprüfung auf dem Intermediär erfolgt derzeit auf Wunsch der das EGVP einsetzenden Gerichte nicht; hierfür müsste die Nachricht jedenfalls kurzzeitig unverschlüsselt auf dem Intermediär vorliegen, was bei dem Grunde nach unterstellter Zulässigkeit erhöhte Anforderungen an den Betreiber des Intermediärs stellte. Für den Versender der Nachricht wird ein Sendeprotokoll erstellt, das neben einem Nachrichtenkennzeichen u.a. Absender und Empfänger der Nachricht sowie Dateiname, -datum und -größe einer übermittelten Nachricht enthält. Eine vom Intermediär während des Sendevorgangs an den Absender übermittelte Eingangsbestätigung weist Absender und Empfänger der Sendung, Betreff und - sekundengenau - das Ende des Empfangsvorganges auf dem Server des Intermediärs aus; da sich die Nachricht selbst verschlüsselt in einem Container befindet, können in dieses "Empfangsbekenntnis" keine - überprüften - Angaben zum Inhalt der Nachricht aufgenommen werden. Aus Kostengründen wurde davon abgesehen, für die Eingangsbestätigung qualifizierte Zeitstempel einzusetzen; die Zuverlässigkeit der Zeitangabe braucht nicht höher als etwa bei gerichtlichen Nachtbriefkästen zu sein. Abs. 24
Sendeprotokoll und Eingangsbestätigungen geben unter normalen Bedingungen ein hohes Maß an Sicherheit, dass und zu welchem Zeitpunkt eine bestimmte Sendung beim Empfänger eingegangen sind.(14) Bei einer elektronischen Zustellung ersetzen sie de lege lata indes nicht das Empfangsbekenntnis nach § 174 ZPO, das gesondert auszustellen und auch elektronisch signiert zurückgesandt werden kann. De lege ferenda ist nach Maßgabe etwaiger weiterer Vorkehrungen gegen eine Manipulation dieser Protokolle zur Verfahrensvereinfachung anzustreben, sie zu Zustellungsnachweisen oder doch Belegen aufzuwerten, die eine widerlegliche Zustellungsfiktion begründen. Gerade im gerichtlichen Verfahren verursachen Ausstellung, Rücklaufüberwachung und Akteneinheftung von Empfangsbekenntnissen einen messbaren Arbeitsaufwand. Abs. 25

5. Nachrichtenempfang

Der Nachrichtenempfang gestaltet sich ähnlich wie ein E-Mail-Empfang. Die Nachrichten müssen vom Intermediär abgeholt werden; dabei werden sie automatisch entschlüsselt und für das Posteingangsfenster "aufbereitet". Dies kann - bei gegebener Internetverbindung - automatisch in festzulegenden Intervallen oder auch bei Bedarf "händisch" erfolgen. Gelegenheitsnutzer können sich über die Tatsache, dass eine Nachricht in ihrem Postfach eingegangen ist, per E-Mail unterrichten lassen. Eine Unterrichtung des Absenders, dass eine an ein Postfach übermittelte Nachricht auch tatsächlich abgeholt worden ist, ist durch die VPS nicht vorgesehen; Behörden und Gerichte haben so bislang keine wirksame Kontrolle über den - de lege lata ohnehin nicht zustellungsersetzenden - tatsächlichen Zugang. Abs. 26
Im Posteingangsfenster werden in einem Übersichtsbereich die wesentlichen Informationen zu einer Nachricht aufgelistet, darunter auch das Ergebnis der Signaturprüfung. Detailangaben zu der eingegangenen Nachricht können über Registerblätter abgerufen werden. Hervorzuheben ist das Prüfprotokoll, das detaillierte Angaben zu der empfangenen Nachricht und dort insbesondere das Ergebnis der Signatur- und Signaturzertifikatsprüfung enthält; wurden mit der signierten OSCI-Nachricht Dokumente versandt, die vom Sender signiert wurden (PKCS7), werden auch diese Zertifikate überprüft und in einem gesonderten Registerblatt die Ergebnisse dargestellt. Das allgemeine Prüfprotokoll ist bei einer weiterhin führenden Papierakte Grundlage des vom Gesetzgeber vorgeschriebenen Transfervermerks, der auf dem Ausdruck anzubringen ist. Nachricht, Anhänge und Protokoll können ausgedruckt werden. Abs. 27
Auf dem bei Behörden und Gerichten eingesetzten Backend besteht die Möglichkeit, Nachrichten weiterzuleiten oder an einen vordefinierten Ort so zu exportieren, dass sie mit einem nach Außen nicht sichtbaren, nicht direkt adressierbaren EGVP-Slave weiterverarbeitet werden können. Damit kann an dem Prinzip der zentralen Posteingangsstelle festgehalten werden, die eine gewisse Eingangs- und Verarbeitungskontrolle gewährleistet sowie Vertretungs- und Zugriffsschutzprobleme löst, ohne dass die Vorteile einer dezentralen Weiterverarbeitung aufgegeben werden. Weiterleitung und Export können händisch erfolgen, technisch ist das EGVP aber auch offen für eine teilautomatisierte Weiterleitung/-verarbeitung. Über definierte Schnittstellen ist auch Raum für eine Übergabe an eine Fachanwendung bzw. ein Vorgangsbearbeitungssystem. Dies soll im BVerwG im Jahre 2006 angegangen werden, nachdem zum Jahreswechsel 2005/06 eine runderneuerte Fassung der Fachanwendung in den Echtbetrieb genommen worden ist. Abs. 28

6. Vorteile des EGVP gegenüber anderen Transferwegen

BVerwG und BFH haben sich Mitte 2003 zur Öffnung des elektronischen Rechtsverkehrs unter Nutzung der Virtuellen Poststelle des Bundes und damit für eine OSCI-basierte Kommunikation entschieden. Dies war die strategisch motivierte, positive Entscheidung für die Nutzung einer Basiskomponente von BundOnline 2005, kein operatives Negativurteil über die beim Bundesgerichtshof - der es in Zivilsachen indes mit einer geschlossenen Benutzergruppe zu tun hat - gefundene E-Mail-Lösung oder auf dem Markt angebotene webbasierte Uploadlösungen; zu diesem Zeitpunkt war auch eine E-Mail-Anbindung an die VPS noch Zukunftsmusik. Abs. 29
Die Kommunikation unter Nutzung der VPS des Bundes, für die das EGVP erst noch zu entwickeln war, hat gewisse Vorteile, die nicht durchweg "Alleinstellungsmerkmale" des EGVP sind: Abs. 30
- Tatsache und Zeitpunkt des Transfers werden sehr zuverlässig und mit der Möglichkeit sofortiger Eingangsbestätigung protokolliert. Abs. 31
- Die Vertraulichkeit des Transfers ist ohne zusätzliche Vorkehrungen zwingend gesichert, versehentlich unverschlüsselte Kommunikation ist ausgeschlossen. Abs. 32
- Die Postfachlösung erleichtert, auch elektronisch an einem zentralen Posteingang festzuhalten, und mindert für die Binnenorganisation Folgeprobleme. Abs. 33
- Die VPS-Funktionalitäten entlasten davon, die für die kryptographische Behandlung und die Signaturprüfung erforderlichen Vorkehrungen selbst treffen bzw. vorhalten zu müssen. Abs. 34
- Die allgemeinen Gefahren von E-Mail-Kommunikation (SPAM; Schadprogramme) sind ausgeschlossen bzw. - in Bezug auf Anhänge - gemindert. Abs. 35
- Durch Zwischenschaltung der VPS erfolgt kein direkter Zugriff auf die (internen) Systeme und Netze der Gerichte. Abs. 36

III. EGVP in der Praxis

1. Einsatz beim BVerwG und BFH

Seit dem 1. Dezember 2004 ist das EGVP bei dem Bundesfinanzhof und dem Bundesverwaltungsgericht im Echtbetrieb im Einsatz. Technisch hat sich das EGVP bewährt. Relevante Anwendungsprobleme sind nicht aufgetreten. Eine durch die neue OSCI-Version erzwungene Migration zu einer neuen Version konnte in enger Kooperation mit dem Programmhersteller ebenso bewältigt werden wie ein Wechsel bei dem Betreiber des Intermediärs. Der Einsatz des EGVP für den elektronischen Rechtsverkehr zum Bundessozialgericht ist vorgesehen. Seit kurzem wird das EGVP auch für den elektronischen Rechtsverkehr zu den Gerichten und Staatsanwaltschaften in Bremen, zu den Verwaltungs- und Finanzgerichten in Nordrhein-Westfalen und - als eine Art Pilotprojekt im Echtbetrieb für das Land Hessen - zu den Gerichten und Staatsanwaltschaften mit Sitz Frankfurt/Main eingesetzt. Auch dort sind relevante Störungen oder Probleme bislang nicht bekannt geworden. Abs. 37
Kein Argument gegen die Praxistauglichkeit des EGVP ist seine bislang insgesamt verhaltene Nutzung. Der elektronische Rechtsverkehr zu den Gerichten in Deutschland, die diese Möglichkeit anbieten, stößt unabhängig von den vorgesehenen Kommunikationswegen und -programmen in den allgemeinen Verfahren auf ein zwar wachsendes Interesse; die Nutzungszahlen liegen aber weiterhin auf recht niedrigen Niveau und bleiben z.B. deutlich hinter den nach mehrjähriger Anlaufphase in Österreich(15) erreichten Zahlen oder der Nutzung des elektronischen Mahnverfahrens zurück. Die Gründe für die Zurückhaltung auch der "professionellen Nutzer" in Behörden und - vor allem - Anwaltschaft sind vielfältig.(16) Im Gegensatz zu Österreich ist es etwa in Deutschland keine anwaltliche Berufspflicht, für elektronische Zustellungen erreichbar zu sein, auch steht mit dem Computerfax ein der elektronischen Kommunikation technisch zumindest sehr nahe stehender, aber bereits in die Büroorganisation eingebundener Kommunikationsweg zur Verfügung, für den es überdies keiner Signaturkarte bedarf. Abs. 38
Bei dem Bundesverwaltungsgericht wird das EGVP vor allem für die Kommunikation mit dem Vertreter des Bundesinteresses (VBI) genutzt, dem in der Verwaltungsgerichtsordnung besondere Beteiligungsrechte eingeräumt sind; von Dritten ist beim BVerwG das EGVP bislang nur sporadisch genutzt worden. Seit März 2005 sendet der VBI seine verfahrensbezogenen Äußerungen über das EGVP, seit Juni 2005 werden ihm die nicht zustellungsbedürftigen Entscheidungen des BVerwG über das EGVP übersandt, seit Herbst 2005 werden ihm durch eine für zwei der zehn Revisionssenate zuständige Arbeitsgruppe nach entsprechendem Einscannen auch die Schriftsätze der anderen Verfahrensbeteiligten über das EGVP übermittelt. Wegen der bislang noch überschaubaren Zahl der Kommunikationsvorgänge ist das EGVP im Echtbetrieb bei BFH und BVerwG noch keinem "harten" Belastungstest ausgesetzt gewesen. Es fehlt indes jeder Anhaltspunkt, dass das Programm eine höhere Transferlast nicht bewältigen könnte. Die teils noch bewältigungsbedürftigen Probleme beginnen nach dem Nachrichtentransport mittels EGVP: mit der Anbindung gerichtlicher Fachanwendungen, der Reorganisation der Arbeitsabläufe und dem Mehraufwand, den die Bewältigung des Medienbruchs bei zumindest auf absehbare Zeit weiterhin führender Papierakte verursacht. Abs. 39
Da beim Bundesverwaltungsgericht bislang keine Telearbeitsplätze eingerichtet sind und aus Sicherheitsgründen nicht von außen auf das interne Netz zugegriffen werden kann, hat sich als eine "Nebennutzung" des EGVP bei einigen Richtern der Transfer vertraulicher Unterlagen zwischen dem Gerichtssitz Leipzig und dem häuslichen Richterarbeitsplatz etabliert, der eine datenschutzkonforme Alternative zum E-Mail-Versand bildet. Abs. 40

2. "Verwaltung" im EGVP

Das EGVP ist vorrangig im Justizbereich und dort von Vertretern öffentlich-rechtlicher Fachgerichtsbarkeiten konzipiert worden. Auf der Transportebene unterscheidet sich Kommunikation mit Gerichten qualitativ nicht von rechtsverbindlichen Transaktionen mit Behörden. Bereits bei der Programmentwicklung ist daher versucht worden, den Interessen auch von Verwaltungen Rechnung zu tragen und die Anwendung als universeller Kommunikationsclient für OSCI-basierte Kommunikation mit Trägern öffentlicher Gewalt zu gestalten. Die Nutzung des Programms - so der Hintergedanke - wird um so attraktiver, je mehr Gerichte und Behörden über das EGVP erreichbar sind. Abs. 41
Bislang haben sich Behörden außerhalb des Justizbereichs nicht zur Nutzung des EGVP entschlossen. Erwogen wird, das EGVP für die Kommunikation zwischen dem BMJ und den obersten Bundesgerichten zu nutzen. Eine entschlackte und angepasste Version des EGVP ist allerdings schon heute bei der Deutschen Emissionshandelsstelle im Bundesumweltbundesamt für die Zuteilung und Ausgabe von Emissionsberechtigungen im Einsatz, wobei dort für die Kommunikation verbindlich die elektronische Form vorgeschrieben ist.(17) Die Koppelung von externer elektronischer Kommunikation mit elektronischer Vorgangsbearbeitung und Aktenführung unter Bedingungen eines überschaubaren Benutzerkreises mit hohem wirtschaftlichen Eigeninteresse und entsprechender Technikkompetenz haben dort zum Erfolg des Verfahrens beigetragen. Abs. 42
An der Schnittstelle zwischen Verwaltung und Gerichtsbarkeit liegt die in NRW projektierte Nutzung des EGVP für die Übermittlung einer elektronischen Fassung der bei dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge elektronisch geführten Asylakten an die Verwaltungsgerichte bei Rechtsschutzgesuchen. Trotz des Rückganges der Asylverfahren geht es hier für NRW um mehrere tausend Verfahren. Abs. 43

IV. Ausblick

1. Vom EGVP zum ERV-D und zum einheitlichen Justizportal

Der elektronische Rechtsverkehr zu Gerichten ist in Streitverfahren noch ein zartes Pflänzchen mit einem Flickenteppich unterschiedlicher Projekte und Ansätze zu strukturell vergleichbaren Problemen.(18) E-Mail-Lösungen(19) stehen neben Web-basierten Uploadlösungen(20) und der OSCI-basierten Kommunikation mit dem EGVP. Der Technologieschub, der im Registerbereich durch gemeinschaftsrechtliche Vorgaben, z.B. für die Handelsregisteranmeldung (SLIM-IV-Prozess), bevorsteht,(21) lässt erhoffen, dass bei professionellen Justizkunden, vor allem in der Anwaltschaft, Bereitschaft und Möglichkeit steigen am elektronischen Rechtsverkehr teilzunehmen. Dies wird um so attraktiver, je mehr Gerichte/Justizbehörden elektronisch auf demselben Wege mit identischen Programmen erreichbar sind. Eine Vereinheitlichung verschiedener Ansätze ist sinnvoll. In einer funktional ausdifferenzierten Justiz mit fünf Gerichtszweigen, die jeweils vertikal und horizontal gegliedert sind und unterschiedlich ressortieren, ist sie nicht anzuordnen und als Ziel leichter formuliert als in der Realität bewältigt; Nebeneffekt der Zersplitterung des Justizmarktes ist ein hoher Grad an Spezialisierung, der die Kosten für die Justizseite in die Höhe treibt und es wegen der hohen Anfangsinvestitionen für Großanbieter weniger attraktiv macht, in den Markt einzusteigen. Abs. 44
Einen ersten Vereinheitlichungsansatz bietet das Gemeinschaftsprojekt zweier Anbieter mit dem anspruchsvollen Namen "Elektronischer Rechtsverkehr für Deutschland (erv-d)". Hier sollen die Vorteile OSCI-basierter Kommunikation mit dem EGVP so mit einem browserbasierten Uploadverfahren verknüpft werden, dass der externe Nutzer nicht auf den EGVP-Client angewiesen ist, die Gerichte aber davon entlastet werden, für einen überschaubaren Nutzerkreis selbst die infrastruktuerellen Voraussetzungen für alle denkbaren Kommunikationsformen vorhalten zu müssen. Abs. 45
Anspruchsvoller und umfassender sind Überlegungen im Kontext der "Bund-Länder-Kommission für Datenverarbeitung und Rationalisierung in der Justiz", zur Förderung des elektronischen Rechtsverkehrs einen (einheitlichen zentralen) Gerichtsbriefkasten zu konzipieren, der geeignet ist, im Endausbau alle Anträge zu allen Justizfachverfahren im Geschäftsbereich des Bundes und der Länder entgegenzunehmen und so zu verschmelzen, dass mail- und webbasierte Ansätze nutzbar bleiben, sowohl professionellen als auch Gelegenheitsnutzern ein adäquates Angebot gemacht wird, Bürgern und Unternehmen ein zentraler elektronischer Zugang zur Justiz eröffnet und ihnen ein zentrales elektronisches Postfach für Zustellungen angeboten wird. Die 76. Justizministerkonferenz hat der Bund-Länder-Kommission hierzu im Juni 2005 einen entsprechenden Auftrag erteilt und neben dem Ziel, "die Kommunikations- und Sicherheitsinfrastruktur im elektronischen Rechtsverkehr im Rahmen des wirtschaftlich Vertretbaren durch die schrittweise Entwicklung eines zentralen "elektronischen Gerichtsbriefkastens" zu vereinheitlichen", verlangt, die Standardisierung von Datenaustauschformaten für den elektronischen Rechtsverkehr mit Nachdruck fortzuführen.(22) Abs. 46

2. Nutzungsanreize

Justiz muss mit den begrenzten Steuergeldern verantwortlich wirtschaften und darf technisch, organisatorisch und finanziell aufwändige Angebote für elektronischen Rechtsverkehr nicht dauerhaft aufrechterhalten, wenn sie nicht hinreichend genutzt werden und zumindest mittelfristig wirtschaftlich sind. Zur Steigerung der bislang verhaltenen Nutzung hat im Auftrag der Justizministerkonferenz(23) eine Arbeitsgruppe zahlreiche Vorschläge zur Förderung des elektronischen Rechtsverkehrs durch Nutzungsanreize zusammengestellt,(24) welche die 76. Justizministerkonferenz als geeignete Grundlage weiterer Überlegungen zustimmend zur Kenntnis genommen hat. Abs. 47
Hauptansätze sind: Abs. 48
- verstärkte, multiplikatorenorientierte Aufklärungsarbeit in Zusammenarbeit mit den Kammern und Berufsverbänden der am (elektronischen) Rechtsverkehr Beteiligten unter offensiver Förderung auch der als alternativlos gesehenen Signaturtechnologien
- Vereinheitlichung der Kommunikations- und Sicherheitsinfrastruktur unter Schaffung zentraler Einstiegspunkte Abs. 49
- Schaffung eines elektronischen Vollstreckungstitels und -registers; stärkere Informatisierung weiterer Register Abs. 50
- Vorrangklauseln für die Bearbeitung elektronisch eingereichter Dokumente Abs. 51
- Einführung eines obligatorischen automatisierten gerichtlichen Mahnverfahrens. Abs. 52
Auffällig ist, dass über den bereits eingeräumten Kostenvorteil, dass bei elektronischer Übermittlung von Dokumenten Überstücke für die anderen Verfahrensbeteiligten nicht beizufügen sind, hinaus keine direkten Kostenanreize vorgeschlagen werden; vielmehr wird hierfür auf das Zuwendungsrecht gesetzt. Auch sollen berufsmäßige Prozessvertreter weiterhin eigenständig darüber entscheiden können, ob sie die für elektronischen Rechtsverkehr erforderliche Infrastruktur vorzuhalten - jedenfalls solange die Justiz selbst nicht flächendeckend elektronischen Rechtsverkehr zugelassen hat. Abs. 53

3. Anwalts- und Notarsoftware

Als Akzeptanz - und Nutzungshemmnis für professionelle Justizkunden (Anwaltschaft, Notare), elektronischen Rechtsverkehr zu nutzen, kann neben den nur geringen Möglichkeiten der Nutzung der technische und organisatorische Aufwand vermutet werden, die für elektronische Kommunikation erforderlichen Vorkehrungen zu treffen; sie haben höheres Gewicht als die bei professioneller Nutzung vertretbar geringen finanziellen Aufwendungen für die Signaturkarte und etwa erforderlichen Zusatzprogramme. Um die für eine Verbreitung und wirtschaftliche Nutzung elektronischen Rechtsverkehrs zu den Gerichten notwendige "kritische Masse" regelmäßiger Nutzer erreichen zu können, werden die erforderlichen Programme (EGVP als OSCI-Client-Enabler) bzw. Programmmodule einschließlich der Vorkehrungen zur Nutzung von Signaturkarten so in Anwalts- oder Notarsoftware zu integrieren sein, dass der einzelne Nutzer mit möglichst geringem eigenen Konfigurations- und Organisationsaufwand die Möglichkeiten elektronischen Rechtsverkehrs zu den Gerichten nutzen kann.
JurPC Web-Dok.
13/2006, Abs. 54

Fußnoten:

* Um einige Nachweise ergänzte Einführungsnotiz zu dem gleichnamigen Fachforum 9A auf dem Kongress "OmniCard 2006", 19. Januar 2006 in Berlin.
(1) Dritte Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften v. 21. August 2002, BGBl. I, 14; dazu etwa Skrobotz, Das elektronische Verwaltungsverfahren. Die elektronische Signatur im E-Government, Berlin 2005, 200 ff.; Kunstein, Die elektronische Signatur als Baustein der elektronischen Verwaltung, Berlin (zugleich Diss. jur Köln 2004) 2005; Rossnagel NJW 2003, 469; Schmitz/ Schlatmann NVwZ 2002, 1281; Laubinger, Elektronisches Verwaltungsverfahren und elektronischer Verwaltungsakt - zwei (fast) neue Institute des Verwaltungsrechts, in: FS K. König, Berlin 2004, 517; Schmitz, Änderungen des Verwaltungsverfahrensrechts durch moderne Informationstechniken, in: FS 50 Jahre BVerwG, 2003, 677; ders. DÖV 2005, 885; Eifert/ Püschel, Elektronisches Verwaltungsverfahren, in: Kröger/ Hoffmann (Hrsg.), Rechts-Handbuch zum E-Government, Köln 2005, 106 ff.
(2) Gesetz zur Anpassung der Formvorschriften des Privatrechts und anderer Vorschriften an den modernen Rechtsgeschäftsverkehr vom 13. Juli 2001, BGBl. I S. 1542; dazu etwa Hähnchen NJW 2001, 2831; Boente/ Riehm Jura 2001, 793.
(3) Gesetz zur Reform des Verfahrens bei Zustellungen im gerichtlichen Verfahren (Zustellungsreformgesetz - ZustRG -) vom 25. Juni 2001, BGBl. I S. 1206.
(4) Allgemeiner etwa S. Kussel, Die Digitalisierung der Verwaltungsgerichtsbarkeit - Lösungskonzepte für den Einsatz digitaler Informations- und Kommunikationsmedien im verwaltungsgerichtlichen Verfahren, Berlin 2003; zu konzeptionellen und rechtlichen Problemen im Vorfeld der Öffnungsgesetz s. M. Hamer, Informatisierung des Verwaltungsprozesses, Berlin 2002.
(5) Gesetz über die Verwendung elektronischer Kommunikationsformen in der Justiz - Justizkommunikationsgesetz - JKOmG -) v. 22. März 2005, BGBl. I S. 837; dazu etwa Viefhues, Das Gesetz über die Verwendung elektronischer Kommunikationsformen in der Justiz, NJW 2005, 1009; zu (Vor)Entwürfen s. etwa ders. CR 2003, 541; ders./ Volesky KR 2003, 59; Fischer-Diskau MMR 2003, 701; Fischer, Justizkommunikation - Überlegungen zur Elektronifizierung der Ziviljustiz und von zivilgerichtlichen Verfahren am Beispiel des Justizkommunikationsgesetzes, Berlin 2004; ders. DRiZ 2005, 90.
(6) Dazu auch Hähnchen, Elektronische Akten bei Gericht - Chancen und Hindernisse, NJW 2005, 2257.
(7) Verordnung über den elektronischen Rechtsverkehr beim Bundesgerichtshof (Elektronische Rechtsverkehrsverordnung - ERVVOBGH -) vom 26. November 2001, BGBl. I S. 3225; s.a. http://www.bundesgerichtshof.de/ presse/elek_rechtsverk ehr/kurzbeschreibung.php [Aufruf: 12.1.2006].
(8) S. dazu auch die Internetseite www.egvp.de.
(9) Verordnung über den elektronischen Rechtsverkehr beim Bundesverwaltungsgericht und beim Bundesfinanzhof vom 26. November 2004, BGBl. I S. 3091.
(10) Ausgeblendet bleibt hier und im Folgenden, dass nach § 55a Abs. 1 Satz 4 VwGO in der zu erlassenden Rechtsverordnung neben der qualifizierten elektronischen Signatur auch ein anderes sicheres Verfahren zugelassen werden kann, das die Authentizität und die Integrität des übermittelten elektronischen Dokuments sicherstellt, und die an ein Alternativverfahren zu stellenden Anforderungen; in dem Gesetzeswortlaut findet die einschränkende Auslegung der Gesetzesbegründung keinen Niederschlag, dass hiernach nur kryptographische Verfahren zuzulassen seien, welchen den SAGA-Anforderungen entsprechen (so BTDrs. 15/4067, 37); s. dazu Viefhues NJW 2005, 1009 (1015).
(11) S. statistische Angaben unter www.elster.de; hiernach wurden im Jahre 2005 bundesweit 3,39 Mio. Einkommensteuererklärungen über ELSTER eingereicht (2004: 1,81 Mio; 2003: 1,1 Mio).
(12) S. dazu die Website www.xjustiz.de sowie die Übersicht durch Bacher, X-Justiz - Elektronischer Datenaustausch zwischen Gerichten und Verfahrensbeteiligten, JurPC Web-Dok. 160/2003 (http://www.jurpc.de/aufsatz/20030160.htm [Abruf: 12.1.2006]).
(13) Windows XP (Professional und Home), Windows 2000 Professional und Linux Suse 9.1; Funktionsfähigkeit unter Macintosh war von den auftraggebenden Gerichten nicht gefordert worden.
(14) Zum Nachweis des Zugangs elektronischer Erklärungen s.a. Mankowski NJW 2004, 1901.
(15) Dazu auch Gottwald/ Viefhues, Elektronischer Rechtsverkehr in Österreich - Schlussfolgerungen aus deutscher Sicht, MMR 2004, 792.
(16) Dazu etwa Degen, Elektronischer Rechtsverkehr aus Sicht der Anwaltschaft, SächsVBl. 2005, 329
(17) § 23 TEHG (Treibhaus-Emissionshandelsgesetz v. 8. Juli 2004): "Die zuständige Behörde kann für die Bekanntgabe von Entscheidungen und die sonstige Kommunikation die Verwendung der elektronischen Form, eine bestimmte Verschlüsselung sowie die Eröffnung eines Zugangs für die Übermittlung elektronischer Dokumente vorschreiben."; s. dazu Rütz/ Bier, Die öffentliche Verwaltung in der elektronischen Kommunikationsgesellschaft am Beispiel der Zuteilungsbescheide im Emissiosnhandel, DÖV 2005, 1032.
(18) S. die vom EDV-Gerichtstag zusammengestellten Berichte zum Stand der EDV in den Bundesländern: http://www.jura.uni-sb.de/ laenderberichte2005/; s.a. http://www.justiz.de/ERV/index.php
(19) Insb. die in Kooperation mit der Firma Microsoft für die Verwaltungs- und Sozialgerichtsbarkeit Rheinland-Pfalz gefundene Lösung.
(20) Insb. der elektronische Gerichtsbriefkasten der Firma AM-Soft.
(21) Dazu Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 14.12.2005 eines Gesetzes über elektronische Handelsregister und Genossenschaftsregister sowie das Unternehmensregister (EHUG), das u.a.die Richtlinie 2003/58/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 68/151/EWG in Bezug auf die Offenlegungspflichten von Gesellschaften bestimmter Rechtsformen (ABl. EU Nr. L 221, 13) und die Richtlinie 2004/109/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Harmonisierung der Transparenzanforderungen in Bezug auf Emittenten, deren Wertpapiere zum Handel auf einem geregelten Markt zugelassen sind, und zur Änderung der Richtlinie 2001/34/EG (ABl. EU Nr. L 390, 38) in nationales Recht umsetzt und vorsieht, dass Unterlagen zum Handelsregister künftig zwingend in elektronischer Form einzureichen sind.
(22) Beschluss Nr. I.7. der 76. Konferenz der Justizministerinnen und -minister am 29./30. Juni 2005 (http://www.justiz.nrw.de/ JM/justizpolitik/jumiko/beschluesse/2005/fruehjahrskonferenz05/I_7.html [Abruf 6.1.1006]).
(23) Beschluss der 75. Konferenz vom 17./18. Juni 2004.
(24) Bericht der Arbeitsgruppe "Förderung des elektronischen Rechtsverkehrs durch Nutzungsanreize" an die Konferenz der Justizministerinnen und Justizminister vom 31. mai 2005 (Endfassung) (s. http://www.justiz.de/ ERV/AG_Nutzungsanreize/Bericht_AG_Nutzungsanreize.pdf [Abruf: 6.1.2006]).

* Dr. Uwe Berlit, Honorarprofessor an der Universität Leipzig (Juristische Fakultät), ist Richter am Bundesverwaltungsgericht in Leipzig.
[online seit: 03.02.2006 ]
Zitiervorschlag: Autor, Titel, JurPC Web-Dok., Abs.

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