JurPC Web-Dok. 155/2005 - DOI 10.7328/jurpcb/20052012150

Reinhard Walker *

Die amtliche elektronische Verkündung von Gesetzen

JurPC Web-Dok. 155/2005, Abs. 1 - 62


In allen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union werden neben den herkömmlichen Gesetzblättern in Papier auch Online-Versionen über das Internet angeboten.(1) Auch die Europäische Union veröffentlicht ihre Rechtsvorschriften nicht nur in gedruckter Version, sondern publiziert sie außerdem über das Rechtsportal Eur-Lex(2) in elektronischer Version und seit einigen Jahren zusätzlich auch in bereinigter Fassung. Amtlich werden allerdings die Rechtsvorschriften in elektronischer Fassung bisher nur in Belgien, Frankreich, Österreich, Großbritannien und Estland verkündet. So wird der Moniteur Belge bzw. Belgisch Staatsblad(3) seit dem 1. Januar 2003 als elektronische Ausgabe veröffentlicht. Zusätzlich werden von jeder Ausgabe noch drei Fassungen in Papier hergestellt, die beim Justizministerium, der Nationalbibliothek und der Direktion des Belgischen Staatsblattes als Belegexemplare hinterlegt werden. In Frankreich erscheint das "Journal officiel"(4) seit dem 1. Juni 2004 parallel elektronisch als Online-Version und traditionell als Papierausgabe. In Estland(5) werden die Gesetze seit dem 1. Juni 2002 und in Großbritannien(6) ebenfalls seit 2002 sowohl in elektronischer Version als auch in den Papierausgaben(7) amtlich verkündet. In Österreich wurde der Wechsel zur amtlichen elektronischen Verkündung am konsequentesten vollzogen. Seit dem 1. Januar 2004 verkündet der Bund(8) seine Gesetze und Rechtsverordnungen ausschließlich elektronisch. Es gibt zwar noch eine gedruckte Ausgabe, die allerdings privat durch die Wiener Zeitung hergestellt wird. JurPC Web-Dok.
155/2005, Abs. 1
In der Bundesrepublik Deutschland werden das Bundesgesetzblatt Teil I und Teil II als fortlaufende Hefte und über das Internet in elektronischer Fassung durch den Bundesanzeiger Verlag veröffentlicht,(9) ebenso Rechtsverordnungen und Bekanntmachungen des Bundes, soweit sie im amtlichen Teil des Bundesanzeigers erscheinen.(10) Der nächste Schritt zur amtlichen elektronischen Bekanntmachung und Verkündung steht an und damit auch in Deutschland auf der Tagesordnung. Abs. 2
I n h a l t s ü b e r s i c h t
1.Rechtsgrundlagen der Gesetzesverkündung
2.Das verfassungsrechtliche Vollständigkeitsprinzip
3.Das Problem unzureichender Bekanntmachung bei Außenverweisungen
4.Die Anforderungen aus dem verfassungsrechtlichen Vollständigkeitsgebot
5.Aufbau und Organisation einer amtlichen elektronischen Gesetzesverkündung
5.1 Der einheitliche Zugang zu den Rechtsvorschriften
5.2 Abbildung der Einheit des Rechts durch Integration aller Vorschriften
5.3 Die Form der Gesetzesverkündung
5.4 Abbildung der Einheit des Rechts durch die Organisation des Zugangs zu den Rechtsvorschriften
6.Beispiele für den Aufbau von Veröffentlichungsplattformen des Bundes, der Länder und Kommunen
6.1 Veröffentlichungsplattform Bundesgesetzblatt
6.2 Veröffentlichungsplattform Landesgesetzblatt
6.3 Veröffentlichungsplattform der Kommunen eines Landkreises
7.Die technischen Fragen einer elektronischen Gesetzesverkündung
7.1 Wie wird die Amtlichkeit hergestellt?
7.2 Zum förmlichen Zugang der Öffentlichkeit zu den Rechtsnormen
7.3 Die Sicherstellung des Übertragungsweges
7.4 Zur verlässlichen Kenntnis vom Inhalt der Rechtsnormen
7.5 Die Authentizität der Publikation
7.6 Die Behandlung von technischen Störungen sowie die Sicherstellung einer dauerhaften Vorhaltung und Archivierung
8.Ausfertigung
9.Zeitpunkt der Verkündung
10.Push-Service
11.Änderung der Verfassungen und der Publikationsgesetze

1.  Rechtsgrundlagen der Gesetzesverkündung

Unter Verkündung wird traditionell die amtliche Bekanntmachung einer Rechtsvorschrift in einem der laufend erscheinenden und jedermann zugänglichen Publikationsorgane verstanden.(11) Allgemeiner formuliert es das Bundesverfassungsgericht: es versteht unter Verkündung, "daß die Rechtsnormen der Öffentlichkeit in einer Weise förmlich zugänglich gemacht werden, daß die Betroffenen sich verläßlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können."(12)Abs. 3
Traditionell werden Gesetze und Rechtsverordnungen in Gesetzblättern veröffentlicht.(13) So müssen die Gesetze des Bundes gemäß Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG im Bundesgesetzblatt, Rechtsverordnungen können alternativ gemäß Art. 82 Abs. 1 S. 2 GG i.V.m. den Regelungen des Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen (RVVerkG) auch im Bundesanzeiger und im Verkehrsblatt verkündet werden. Eisenbahntarife können nach § 2 Abs. 1 RVVerkG im Tarif- und Verkehrsanzeiger der Eisenbahnen des öffentlichen Verkehrs im Bundesgebiet publiziert werden. Innerstaatliche Gesetze werden im BGBl I veröffentlicht, ebenso Rechtsverordnungen, soweit sie z.B. wegen ihrer nur befristeten Geltungsdauer nicht in den amtlichen Teil des Bundesanzeigers aufgenommen werden. Im BGBl II werden seit 1951 die Transformationsgesetze des Bundes zusammen mit den Abkommen veröffentlicht. Welche Rechtsvorschriften jeweils in die Gesetzblätter aufgenommen werden, richtet sich nach den Vorgaben des § 76 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO).(14) Die Bundesländer haben vergleichbare Regelungen für die Verkündung ihrer Gesetze und Verordnungen in den Verfassungen sowie ergänzende Rechts- und Verwaltungsvorschriften geschaffen.(15)Abs. 4
Die Verkündung eines Gesetzes schließt das Gesetzgebungsverfahren ab und ist damit der letzte Bestandteil des Rechtssetzungsaktes selbst.(16) Dabei betrifft der Verkündungsvorgang zum einen die Veröffentlichung des beschlossenen Textes und zum anderen die Bekanntmachung des beschlossenen Inhalts der Rechtsvorschrift.(17) Durch die Veröffentlichung werden die Rechtsnormen der Öffentlichkeit zugänglich gemacht.(18) Durch die Bekanntmachung muss aber auch die Identität des Textes selbst sichergestellt werden, z.B. bei Verweisungen von Landesrecht auf Bundesrecht oder auf Verwaltungsvorschriften, aber auch bei Verweisungen auf technische Regeln,(19) sofern sie in ihrem Wortlaut selbst nicht mitgeteilt werden.(20)Abs. 5

2.  Das verfassungsrechtliche Vollständigkeitsprinzip

Für die Verkündung von Rechtsvorschriften gilt das Vollständigkeitsprinzip, d.h. die Gesetze sind in ihrem gesamten Wortlaut und in ihrem gesamten Umfang in den Gesetzblättern zu veröffentlichen, selbst wenn die Rechtsvorschriften außerordentlich umfangreich sind.(21) Die Veröffentlichungspflicht erfasst dabei auch Anlagen, wie Staatsverträge, Pläne, tabellarische Übersichten usw. Was nicht in den amtlichen Veröffentlichungsblättern steht, gilt dem Grundsatz nach nicht, da es nicht verfassungsgemäß veröffentlicht wurde.(22) Trotz dieser umfassenden Anforderung an eine vollständige Veröffentlichung von Rechtsvorschriften gibt es sowohl für das Bundesrecht wie auch für die Länderrechte eine nicht unbeträchtliche Anzahl von Ausnahmen: Abs. 6
•Tarife (Verkehr, Spedition, Lagerei und Abgaben) müssen gem. § 2 Abs. 3 RVVerkG nicht im Bundesanzeiger oder Amtsblatt eines Ministeriums selbst verkündet werden, es genügt, wenn die Bezugsquelle genannt wird,(23) Abs. 7
• unter Angabe der Bezugsquellen sind Teilverkündungen auch für andere Bereiche üblich, wie etwa in der Abfallentsorgung, dem Arzneimittelwesen sowie für zahlreiche unterschiedliche technische Regeln und Standards,(24) Abs. 8
• obgleich der Bundeshaushaltsplan als Anlage zum Haushaltsgesetz einen Teil des Gesetzes bildet, werden die gesetzlich verkündeten Einzelpläne nicht im BGBl I veröffentlicht,(25) Abs. 9
• umfangreiche Anlagen zu Gesetzen und Rechtsverordnungen werden häufig nur in besonderen Anlagebänden zum Bundesgesetzblatt oder dem Bundesanzeiger herausgegeben und müssen gesondert angefordert werden,(26) Abs. 10
• im BGBl II werden bei mehrseitigen Verträgen neben dem deutschen Vertragstext bzw. der amtlichen deutschen Übersetzung in der Regel nur noch der englische und ggf. auch der französische Wortlaut veröffentlicht, aber keine weiteren Sprachfassungen,(27) Abs. 11
• Pläne, Karten oder Zeichnungen werden häufig dadurch verkündet, dass man sie zur Einsicht auslegt.(28) Abs. 12
Der wichtigste Grund für diese Einschränkungen sind die mit der Druckherstellung verbundenen hohen Produktionskosten.(29) Der Aufwand für die Herstellung einer Papierausgabe für Informationen, wie etwa Tarife oder technische Regeln, die nur von einem vergleichsweise kleinen Kreis von Spezialisten nachgefragt werden, ist unverhältnismäßig. Daher ließ die Rechtsprechung, die zunächst die vollständige Verkündung von Gesetzen und Rechtsverordnungen in den Verkündungsblättern forderte und in den ersten Jahren der Bundesrepublik auf die praktischen und finanziellen Auswirkungen keine besondere Rücksicht nahm, immer mehr Ausnahmen zu.(30) Dies gilt vor allem in den Fällen, in denen die Herstellungskosten in keinem vernünftigen Verhältnis zum tatsächlichen Interesse stehen oder wegen des Umfangs bestimmter Teile besser in Anlagebänden veröffentlicht werden.(31) Im BGBl II werden ebenfalls aus Kostengründen seit Ende der 60er Jahre neben dem deutschen und englischen bzw. französischen Vertragstext weitere verbindliche Sprachfassungen nur noch veröffentlicht, wenn ein praktisches Bedürfnis oder grundsätzliche Erwägungen dafür sprechen.(32) Betroffen sind davon nicht nur kaum bekannte Sprachen oder solche mit fremden Schriftzeichen, sondern auch Sprachen, die in Europa verbreitet sind und im Zweifel von zahlreichen Bürgern und vor allem von Fachleuten zum Vergleich der Texte hinzugezogen werden könnten.(33) Tatsächlich werden die Verträge also nur teilweise publiziert.(34) Abs. 13
Nicht zuletzt müssen die Gesetzblätter auch handhabbar bleiben. Aus diesem Grund wird der Bundeshaushaltsplan schon seit langem nicht mehr vollständig im Bundesgesetzblatt verkündet, da die Veröffentlichung aller Kapitel einschließlich ihrer Titel zu einer übermäßigen Belastung des Verkündungsblattes führen würde.(35) Bei Tarifverträgen für den Güterverkehr soll durch eine verkürzte Verkündung im Bundesanzeiger die mit einer praktisch untragbaren Vergrößerung der Verkündungsblätter zusammenhängende beträchtliche Verzögerung des In-Kraft-Tretens vermieden werden.(36) Um das Bundesgesetzblatt zu entlasten, wurde zudem die "gespaltene" Veröffentlichung von Verordnungen im Bundesgesetzblatt und der zugehörigen Anlage als Beilage zum Bundesanzeiger eingeführt.(37) Aus Praktikabilitätsgründen erhalten die Abonnenten sie nur auf gesonderte Anforderung.(38) Für den speziellen Fall der Einsichtnahme in Landkarten, die wegen ihres Umfangs nicht in das Veröffentlichungsblatt aufgenommen werden, genügt die "Ersatzverkündung" durch Auslage.(39)Abs. 14

3.  Das Problem unzureichender Bekanntmachung bei Außenverweisungen

Durch Verweisungen wird in Gesetzen häufig zur Ergänzung und Konkretisierung auf Regelungen Bezug genommen, die an anderer Stelle veröffentlicht wurden. Dabei kann die Verweisung als "Binnenverweisung" auf Teile desselben Gesetzes gerichtet sein oder als "Außenverweisung" auf andere Texte.(40) Bei Außenverweisungen werden die in Bezug genommenen Texte in das verweisende Gesetz inkorporiert und damit Teil der Regelung,(41) ohne jedoch zusammen mit den übrigen Teilen der Rechtsvorschrift verkündet zu werden. Damit stellt sich aus verfassungsrechtlicher Sicht die Frage, ob die inkorporierten Regelungen überhaupt ordnungsgemäß publiziert sind.(42) Denn der Gesetzgeber muss das Gesetz in seiner Gesamtheit verkünden, als ein Gebot der Rechtssicherheit und damit des Rechtsstaats selbst.(43) Muss der Bürger doch genau wissen, wo er nachlesen kann, was rechtens ist, er muss sich aus dem verfassungsrechtlich vorgesehenen Verkündungsblatt über die Gesetzeslage unterrichten können.(44) Dies ist immer dann problematisch, wenn auf Rechtsvorschriften verwiesen wird, die an anderer Stelle als dem Verkündungsblatt veröffentlicht wurden, wie etwa bei Verweisungen von Landesgesetzen auf Bundesrecht oder bei Verweisungen auf Verwaltungsvorschriften oder auf Regelwerke privater Institutionen. Da sich die Rechtsordnung für die Bundesländer aus dem Bundesgesetzblatt und dem jeweiligen Verkündungsblatt des Landes zusammen ergibt, können die Anforderungen an eine zureichende Bekanntmachung bei Verweisungen zwischen diesen Verkündungsblättern noch als erfüllt betrachtet werden.(45) Bei Verweisungen auf Verwaltungsvorschriften oder auf Regelwerke privater Institutionen ist allerdings zweifelhaft, ob sie noch formgerecht verkündet werden. Denn für die Verkündung von Gesetzen gilt das "Prinzip der Formenstrenge".(46) Eine formgerechte Verkündung ist danach nur in den eigens hierfür bestimmten Gesetzblättern möglich (Numerus Clausus der Publikationsorgane).(47) Nur so kann der Bürger wissen, wo er sich über die Gesetze informieren soll.(48) Pauschale Verweisungen in Landesgesetzen, wie beispielsweise die in Art. 11 Abs. 1 S. 1 des Bayerischen Besoldungsgesetzes (BayBesG) auf die "Beihilfevorschriften des Bundes (BhV)(49)", sind daher problematisch(50), da diese Vorschriften weder im Bundesgesetzblatt noch im amtlichen Teil des Bundesanzeigers vollständig publiziert werden, allenfalls in Teilen in sonstigen amtlichen Publikationsblättern, wie den Ministerialblättern, abgedruckt werden. Dies gilt erst recht für die durch Rundschreiben an nachgeordnete Dienststellen bekannt gegebenen Erlasse, die überhaupt nicht veröffentlicht werden, jedoch als verbindliche Verwaltungsvorschriften ebenfalls von solchen pauschalen Verweisungen mit umfasst sind.(51) Abs. 15
Bei Verweisungen auf Tarifverträge ist die Publikationslage nach den gegenwärtigen Verfahren vollkommen unzureichend. Die Bezugnahme auf Tarifverträge ergibt sich immer dann, wenn der Gesetzgeber Ergebnisse von Tarifverhandlungen übernimmt.(52) Dies ist bei den Erklärungen zur Allgemeinverbindlichkeit von tariflichen Vereinbarungen nach § 5 TVG der Fall, die als Rechtssetzungsakte eigener Art im Bereich zwischen autonomer Regelung und staatlicher Rechtssetzung veröffentlicht werden müssen.(53) Zwar können gem. § 9 Abs. 1 DVO zum TVG Abschriften der für allgemeinverbindlich erklärten Tarifverträge bei den Tarifvertragsparteien angefordert werden und die Arbeitgeber müssen gem. § 9 Abs. 2 DVO zum TVG diese Verträge an einer geeigneten Stelle im Betrieb auslegen, von einer formgerechten Veröffentlichung des zusammengehörigen geltenden Rechts kann aber bei diesem Verfahren kaum noch die Rede sein. Auch das vom Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit im Internet veröffentlichte Tarifregister(54) genügt den Anforderungen an eine ordentliche Veröffentlichung nicht. Abs. 16
Aus ähnlich pragmatischen Gründen, wie denen für die einschränkende Auslegung des Art. 82 GG zur Frage einer vollständigen Gesetzespublikation, nimmt die Rechtsprechung zur Problematik der Publikation bei Verweisungen auf anderweitig publizierte Rechtsvorschriften traditionell eine eher großzügige Haltung ein.(55) Gesetzesverweisungen werden als übliche Technik der Gesetzgebung anerkannt bzw. in einer verfassungskonformen Weise ausgelegt.(56) Es genügt, wenn die Verlautbarung der ergänzenden Anordnung für den Betroffenen zugänglich und ihrer Art nach für amtliche Anordnungen geeignet ist. Zur Begründung werden Erwägungen der "Gesetzesökonomie" angeführt,(57) da durch den Verzicht auf die Wiederholung des Textes, auf den verwiesen wird, der Umfang der Gesetze und Gesetzblätter reduziert werde.(58) Auch die unzureichende Bekanntmachung der für allgemeinverbindlich erklärten Tarifverträge akzeptieren das Bundesverfassungsgericht und im Anschluss daran das Bundesarbeitsgericht aus reinen Praktikabilitätsgründen als dem "verfassungsrechtlich Gebotenen noch ausreichend".(59) Abs. 17
In der Literatur wird die gängige Publikationspraxis bei Außenverweisungen aus ökonomischen Überlegungen heraus ebenfalls weitgehend akzeptiert. So soll es sogar genügen, wenn lediglich die in förmlichen Gesetzen zitierten Vorschriften in einem "amtlichen" Publikationsblatt abgedruckt werden, wogegen bei Verweisungen aus Rechtsverordnungen der Abdruck in privat herausgegebenen und im allgemeinen Buchhandel erhältlichen Schriften ausreiche, selbst wenn sie nur dem Betroffenen und nicht der Allgemeinheit zugänglich sind.(60) Um die Zweifel an der verfassungsrechtlich korrekten Bekanntmachung der durch Verweisungen in Bezug genommenen Vorschriften einerseits auszuräumen, aber ein Anschwellen der Gesetzestexte sowie eine Beeinträchtigung der Übersichtlichkeit und Handlichkeit der Gesetzblätter andererseits zu vermeiden, wurde auch schon der Vorschlag gemacht, das Publikationsgebot des Art. 82 GG durch eine teleologische Reduktion zu begrenzen.(61) Abs. 18
Auch diese Diskussion ergibt sich aus den typischen medienspezifischen Vorgaben der Gesetzesverkündung in der traditionellen Form auf Papier. Das Argument der Gesetzesökonomie zur Vermeidung von langwierigen Textwiederholungen und einer kostenträchtigen Mehrfachpublikation ist einleuchtend und vernünftig. Daneben bleibt aber die kaum zufrieden stellende Form der Bekanntmachung durch die aktuellen Publikationsverfahren, die es selbst dem Fachmann oftmals schwer machen, den richtigen Gesetzestext festzustellen. Dies gilt nicht zuletzt auch für die umfangreichen Verordnungen, die als Beilagen zum Bundesanzeiger veröffentlicht werden. Sie werden als Einzelhefte hergestellt und in gesonderten Sammelbänden zusammengefasst, sind sie "abverkauft", können sie häufig nur noch schwer beschafft werden. Noch problematischer sind die Fälle, in denen auf die Veröffentlichung im amtlichen Verkündungsorgan vollkommen verzichtet wird und nur ein Hinweis auf den privaten Anbieter erfolgt, bei dem das Regelwerk erworben werden kann, seien es amtliche Texte, Tarife oder Normen, wie die des Deutschen Instituts für Normung e.V. (DIN).(62)Abs. 19

4.  Die Anforderungen aus dem verfassungsrechtlichen Vollständigkeitsgebot

Die Verkündung von Rechtsvorschriften ist ein unmittelbares Erfordernis des Rechtsstaatsgebots, denn der Bürger muss in verlässlicher Weise von ihrem Inhalt Kenntnis nehmen können.(63) Das verfassungsrechtliche Vollständigkeitsgebot für die Veröffentlichung von Rechtsvorschriften gilt daher im Grunde uneingeschränkt, und die mit den medienspezifischen Produktionsbedingungen von Gesetzblättern begründeten Ausnahmen dürfen nur solange hingenommen werden, wie es keine besseren Verfahren zur Verkündung von Rechtsvorschriften gibt. Mit der nunmehr bestehenden Option einer amtlichen elektronischen Gesetzesverkündung im Internet sind die von der Rechtsprechung bislang tolerierten medienspezifischen Grenzen der vollständigen Gesetzespublikation jedoch nicht mehr zwingend. Im Gegenteil, die elektronische Publikation von Gesetzen kann sogar als Gebot der Gerechtigkeit betrachtet werden, da das Internet den Zugang gegenüber der herkömmlichen Publikationsform für den Bürger sehr viel einfacher macht(64). Die elektronisch aufbereiteten Texte können in einer Weise organisiert und abgebildet werden, dass eine formale Beschränkung auf einen maximalen Umfang nicht erforderlich wird und die Rechtsvorschriften dennoch gut erschlossen sind. Konstruktionen wie die einer teleologischen Reduktion des Art. 82 GG, um die Verkündungsblätter in handhabbaren Grenzen zu halten, erübrigen sich. Auch die weniger zentralen Textbestandteile, die heute z.B. nur in Anlagebänden zu finden sind, können vollständig veröffentlicht werden, ohne dass die Übersichtlichkeit leidet.(65) Problemlos können bei mehrseitigen Verträgen auch alle Sprachfassungen publiziert werden, um bei Divergenzen den wahren und einzigen Sinn einer strittigen Bestimmung aus allen Sprachfassungen zu erforschen.(66) Abs. 20
Eine auf die Recherche nach Rechtsvorschriften abgestimmte "Anwenderschnittstelle" eines elektronischen Gesetzblattes erlaubt es, mit den Texten in sehr komfortabler Weise zu arbeiten. Da die Herstellungskosten eines elektronischen Gesetzblattes gegenüber denen für Druckwerke geringer sind, wird auch der Forderung Rechnung getragen, dass die Produktionskosten in einem angemessenen Verhältnis von Aufwand und Nutzen stehen müssen. Durch den Wechsel von der traditionellen Gesetzesverkündung auf Papier zu einer amtlichen elektronischen Verkündung im Internet können die kritischen Schwachpunkte des gegenwärtigen Verfahrens beseitigt und das verfassungsrechtlich geforderte Vollständigkeitsgebot erfüllt werden. Um das verfassungsrechtliche Vollständigkeitsgebot in einer besseren Weise als bisher zu erfüllen, ist daher der Wechsel zur elektronischen Verkündung der Rechtsvorschriften im Internet notwendig. Mit diesem Wechsel sollte jedoch nicht nur eine vollständige Veröffentlichung der Rechtsvorschriften mit allen ihren Bezügen angestrebt werden, sondern zugleich auch ein einfacherer Zugang. Daraus ergeben sich folgende Forderungen: Abs. 21
•Die Differenzierung der heutigen Publikationsblätter in verschiedene Teile muss durch einen einheitlichen Zugang zu den Rechtsvorschriften ersetzt werden. Abs. 22
•Die Gesetze und Rechtsverordnungen eines Gesetzblattes müssen vollständig, einschließlich aller Anlagen, Tarife, Karten und Pläne veröffentlicht werden. Abs. 23
•Vertragswerke müssen in allen betroffenen Sprachfassungen aufgenommen werden. Abs. 24
•Alle Texte, auf die Bezug genommen wird, müssen über die Veröffentlichung im Internet zugänglich sein. Abs. 25

5.  Aufbau und Organisation einer amtlichen elektronischen Gesetzesverkündung

"Eine richtige Publication der Gesetze fordert vor allem eine völlig sichere, offenkundige, officielle Form ihrer Echtheit, wozu die Aufnahme aller Gesetze und Verordnungen in ein gemeinschaftliches Regierungsblatt allerdings heilsam ist".(67) Mit dem Übergang zur Gesetzespublikation in Gesetzblättern Ende des 18. und Anfang des 19. Jahrhunderts war die Veröffentlichung aller Rechtsvorschriften in einem Gesetzblatt eine der zentralen Funktionen dieser neuen Medien und zugleich unverzichtbare Voraussetzung für den Übergang vom materiellen zum formellen Publikationsprinzip und der damit einhergehenden Erkundigungspflicht des Bürgers.(68) So dient auch heute die Publikation der Gesetze in einem ganz bestimmten amtlichen Organ nicht nur der authentischen Feststellung des Gesetzescharakters und des In-Kraft-Tretens der erlassenen Normen, sondern hat darüber hinaus die Aufgabe, das Auffinden und Erkennen der Rechtsvorschriften für den Rechtsuchenden zu ermöglichen.(69) Obgleich die Anforderungen an die Erkundigungspflichten des Bürgers in Rechtsprechung und Literatur im Vergleich dazu heute sehr zurückgenommen sind und man von einem generellen Gebot, dass sich jeder Bürger ein gewisses Mindestmaß an Rechtskenntnissen verschaffen müsse, nicht mehr reden kann,(70) und man im Gegenteil sogar eher den staatlichen Institutionen immer mehr Pflichten zur Information auferlegt,(71) hat sich diese Funktion der Gesetzespublikation bis heute im Grunde nicht geändert.(72) Daher sollten bereits bei der Konzeption für eine amtliche elektronische Gesetzesverkündung die Anforderungen an einen einheitlichen, einfachen und verlässlichen Zugang zu allen Rechtsvorschriften sehr ernst genommen werden. Denn die Veröffentlichung der Rechtsvorschriften in mehreren Verkündungsblättern ist im Hinblick auf das verfassungsrechtliche Publikationsgebot bedenklich(73) und nur durch die praktischen Grenzen der herkömmlichen Publikationspraxis in Gesetzblättern zu rechtfertigen. Neue Hindernisse für einen einfachen und damit besseren Zugang zum Recht müssen vermieden werden, und so sollten bei der Umstellung der herkömmlichen Gesetz- und Amtsblätter auf eine elektronische Publikation ebenso wie für die Bundes- und Landesgesetze gemeinsame Mindeststandards zur Organisation und zum Zugriff auf die Rechtsvorschriften eingehalten werden. Abs. 26

5.1  Der einheitliche Zugang zu den Rechtsvorschriften

Eine elektronische Veröffentlichung der Gesetze und Rechtsverordnungen muss auf die medienspezifischen Beschränkungen der Gesetzesverkündung auf Papier keine Rücksicht nehmen. Damit steht erstmals in der Geschichte der Gesetzespublikation ein Veröffentlichungsorgan zur Verfügung, das dem Anspruch eines umfassenden dauerhaften und unbeschränkten Zugangs zu allen Gesetzen und Rechtsverordnungen einschließlich der Anlagen gerecht wird. Hieraus folgt die Forderung, einen einzigen Zugang für alle Gesetze, völkerrechtlichen Vereinbarungen und Rechtsverordnungen des Bundes zu schaffen und in gleicher Weise für Verwaltungsvorschriften, Satzungen und die zitierten privatrechtlichen Regelungswerke. So können auch die Trennung der heutigen Publikationsblätter in verschiedene Teile und die mit der Teilverkündung einhergehenden, teilweise verfassungsrechtlich problematischen Mängel(74) sowie die Auseinandersetzung darüber, welche Publikationsblätter ihrer Art nach für amtliche Anordnungen überhaupt geeignet sind, beendet werden.(75) So wie die Einführung der Gesetzblätter und das damit verbundene Publikationsmonopol für Gesetze eine notwendige Entwicklung in Anbetracht der "mangelhaften Publikationseinrichtungen der früheren Zeit"(76) war, so ist der einheitliche Zugang zu den Rechtsvorschriften über einheitliche und zentrale Veröffentlichungsplattformen im Internet die notwendige Konsequenz aus der Publikationslage von Rechtsvorschriften der Gegenwart. Durch eine Zusammenführung der verschiedenen Verkündungsblätter im elektronischen Medium können die divergierenden Anforderungen an eine ordentliche Verkündung auf Vollständigkeit einerseits und einfacher Handhabbarkeit sowie zügiger Veröffentlichung andererseits(77) in idealer Weise erfüllt werden. Abs. 27

5.2  Abbildung der Einheit des Rechts durch Integration aller Vorschriften

Neben den Gesetzen, Rechtsverordnungen und völkerrechtlichen Vereinbarungen des Bundes sollte der einheitliche Zugang auch alle Landesrechte der sechzehn Bundesländer umfassen, am besten über eine Verlinkung zu den jeweiligen amtlichen elektronischen Landesrechten. Nur auf diese Weise können die Verweisungen umfassend erschlossen und vor allem der möglichst einfache Zugang des Bürgers zum gesamten Recht des Bundes und der Länder gewährleistet werden. Entsprechend sollte die Veröffentlichung der Länder organisiert werden, also ebenfalls den Zugang zum Bundesrecht eröffnen und so die "Einheit des Rechts" auch im Publikationsmedium abbilden. Daraus folgt zugleich, dass die Rechtsvorschriften nicht mehr wie bisher verteilt auf die verschiedenen Verkündungsblätter an die Öffentlichkeit gebracht werden, wie z.B. für den Bund durch die beiden Bundesgesetzblätter, den amtlichen Teil des Bundesanzeigers oder das Verkehrsblatt, sondern nur noch an einer Stelle, dem einheitlichen Zugang bzw. der einheitlichen Veröffentlichungsplattform im Internet. Abs. 28
Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes sowie die Informationsfreiheitsgesetze bzw. die entsprechenden Gesetzesentwürfe der Länder verpflichten die Behörden, Register mit den Vorschriften zu veröffentlichen, nach denen sie ihre Entscheidungen treffen.(78) Darüber hinaus müssen die konkreten Regelungen, durch die der Bürger häufig viel unmittelbarer betroffen ist als durch die zu Grunde liegenden Rechtsvorschriften, in gleicher Weise zugänglich gemacht werden wie die Gesetze selbst, also im vollen Wortlaut. In erster Linie gilt dies für ermessensbindende Verwaltungsvorschriften und Verwaltungsvorschriften mit unmittelbarer Außenwirkung gegenüber dem Bürger.(79) Entsprechend müssen aber auch Verwaltungsvorschriften, auf die in Gesetzen und Rechtsverordnungen Bezug genommen wird, bereits auf Grund des verfassungsrechtlichen Vollständigkeitsprinzips vollständig veröffentlicht werden. Es muss also auch ein Zugang zu den Verwaltungsvorschriften geschaffen werden, soweit sie den Bürger unmittelbar betreffen und sie nicht rein interne Angelegenheiten regeln, die nur für den Dienstgebrauch (NFD) gedacht sind, oder es sich um die Behandlung datenschutzrechtlich relevanter Fragen handelt.(80) Zumindest zu den Registern, wie sie von den Informationsfreiheitsgesetzen vorgesehen sind, idealerweise jedoch zu den vollständigen Verwaltungsvorschriften selbst, muss ein Zugang eingerichtet werden. Abs. 29
Entsprechendes gilt für die Bekanntgabe der für allgemeinverbindlich erklärten Tarifverträge. Es sollten dabei nicht nur Tarifregister(81) in die Veröffentlichungsplattform aufgenommen werden, sondern die Tarifverträge selbst.(82) Mit einer solchen, vollständigen Veröffentlichung würde nicht zuletzt auch die vom Bundesverfassungsgericht bereits im Jahr 1977 erhobene Forderung nach einer besseren Publizität von allgemeinverbindlichen Tarifverträgen erfüllt werden.(83) Abs. 30
Satzungen der Gemeinden sind nach allen Gemeindeordnungen bzw. Kommunalverfassungen der Länder öffentlich bekannt zu geben. In einigen Landesgesetzen werden Art und Weise der Veröffentlichung vorgeschrieben, in anderen werden diese Fragen in den Hauptsatzungen geregelt.(84) Ohne Veröffentlichung werden Satzungen genauso wenig rechtswirksam wie Gesetze und Rechtsverordnungen.(85) In kleinen Gemeinden, die kein Amtsblatt führen und in der Tagespresse oder nur durch Niederlegung und Anschlag an den Gemeindetafeln ihre Satzungen veröffentlichen, kann es für den Bürger nicht nur problematisch sein, Kenntnis von einer neuen Satzung zu erhalten, sondern auch zu einem späteren Zeitpunkt nochmals Einsicht zu nehmen. Diese Schwierigkeiten der aktuellen Veröffentlichungspraxis können durch die elektronische Veröffentlichung im Internet überwunden werden. Die Veröffentlichung der Gemeindesatzungen sollte daher ebenfalls künftig amtlich im Internet erfolgen. Abs. 31
Private Regelungswerke, beispielsweise die für technische Normen, sind urheberrechtlich geschützte geistige Leistungen. Sie können daher nicht ohne weiteres im vollen Wortlaut in die Veröffentlichungsplattform aufgenommen werden.(86) Es sollte aber ein direkter Link auf die Homepage des Anbieters eingerichtet werden, über den dann der zitierte Text beispielsweise auf Basis von "Pay per Document" aufgerufen und erworben werden kann. Über einen direkten Zugriff aus der Verkündungsplattform auf das private Regelwerk könnte der Forderung nach einer eindeutigen Verweisung und einfachen Zugänglichkeit am besten entsprochen werden.(87) Abs. 32
Auch die weiteren Veröffentlichungen in den Gesetzblättern, wie beispielsweise die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts mit Gesetzeskraft und die Anordnungen des Bundespräsidenten müssen in gleicher Weise in das amtliche elektronische Veröffentlichungsorgan aufgenommen werden, wie dies in den Gesetzblättern heute geschieht. Abs. 33

5.3  Die Form der Gesetzesverkündung

Ganz überwiegend wird heute bereits bestehendes Recht durch Einzelnovellen oder Mantelgesetze geändert.(88) Im gegenwärtigen Verfahren wird dabei der Wortlaut bestehender, genau bestimmter Texte durch einen neuen Wortlaut ausgetauscht, wobei durch den Änderungsbefehl vorgeschrieben wird, wo die Änderungen vorzunehmen sind und wie der neue Text lautet.(89) Die konsolidierten Fassungen, die noch bis vor wenigen Jahren fast ausschließlich durch Verlage hergestellt wurden, werden in den letzten Jahren immer häufiger auch durch Bundes- oder Landesbehörden erarbeitet. Für das Bundesrecht und für etliche Landesrechte können sie zudem als Bürgerservice im Internet kostenfrei abgerufen werden. Da die Gesetze damit bereits heute durch öffentliche Stellen in bereinigter Form angeboten werden, kann man auch die weitergehende Frage stellen, ob die Gesetze und Rechtsverordnungen künftig nicht bereits in ihrer bereinigten Fassung verkündet werden sollten und damit das traditionelle Verfahren aufgegeben wird. Abs. 34
Für eine solche Änderung spricht sicherlich die bessere Verständlichkeit des Gesetzestextes, da angesichts der immer häufiger aufeinander folgenden Gesetzesänderungen die Rechtskenntnisse zunehmend nur noch den Fachleuten vorbehalten bleiben.(90) In der Praxis werden zudem schon lange an Stelle der Gesetzblätter zumeist die privat hergestellten "Leseversionen" der Gesetzesbücher genutzt. Abweichungen in der Konsolidierung, die beispielsweise durch Differenzen in der Interpretation verursacht wurden, sind dabei nicht ausgeschlossen. Mit einer Verkündung der Rechtsvorschriften in bereinigter Fassung könnten also auch Unregelmäßigkeiten dieser Art aus der Welt geschafft werden, was für das Vertrauen in das Recht mit Sicherheit von Nutzen wäre.(91) Abs. 35
Einer solchen Änderung stehen jedoch beachtliche Gründe entgegen. In erster Linie ist dies die Frage der eindeutigen Zuordnung politischer Verantwortlichkeiten zu bestimmten Regelungen.(92) Vor allem bei Novellen regelt der Gesetzgeber ganz gezielt auch deshalb nur einzelne Normen neu, weil z.B. für weitergehende Änderungen keine parlamentarische Mehrheit gewonnen werden kann. "Nur in der Verkündung der Novelle liegt der verpflichtende Moment."(93) Damit dürfen ihm auch nur seine eigenen, aber nicht die unter anderen politischen Kräfteverhältnissen zustande gekommenen Regelungen zugeordnet werden. Mit einer Verkündung der Rechtsvorschriften in konsolidierter Fassung ginge diese eindeutige Zuordnung der geänderten Regelung zum Gesetzgeber in seiner jeweils konkreten politischen Konstellation verloren. Abs. 36
Problematisch bleibt aber auch die Herstellung der bereinigten Fassung selbst. Zwar werden im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens wiederholt konsolidierte Leseversionen des künftigen Textes als Hilfe für die Beteiligten hergestellt, sie werden aber in dieser Form nicht bis zum Abschluss fortgeführt. Die bereinigte Fassung ergibt sich damit nicht als "Produkt" aus dem Gesetzgebungsverfahren, sondern muss erst noch umgesetzt werden. Dieser letzte Schritt birgt aber die gleichen Fehlerquellen, wie sie aus den heutigen Verfahren bekannt sind.(94) Abs. 37
Bei Gesetzesänderungen sollten daher auch weiterhin die Änderungsgesetze und nicht die bereinigten Fassungen amtlich verkündet werden, um so die politische Verantwortlichkeit eindeutig festzuhalten und um die Änderungen auch später immer wieder nachvollziehen zu können. Der authentisch festgestellte Inhalt der Gesetzesnormen darf nicht verunsichert werden.(95) Abs. 38
Die amtliche Verkündung sollte jedoch zur besseren Verständlichkeit des Rechts um die konsolidierten Fassungen ergänzt werden. Damit werden die Rechtsvorschriften in einer gut lesbaren, bürgerfreundlichen und praxisnahen Version zugänglich gemacht.(96) Nicht zuletzt würde sich das Verkündungs- und Publikationswesen für Rechtsvorschriften in der Bundesrepublik durch eine solche Erweiterung dem sich andeutenden Standard in Europa angleichen. Abs. 39
Für eine solche fortlaufende ergänzende Gesetzespublikation könnte den zuständigen Fachministerien in der Tradition der Neubekanntmachung durch eine generelle gesetzliche Ermächtigung die Aufgabe übertragen werden, den Gesetzestext nach jeder Gesetzesänderung festzustellen und bekannt zu machen. Das vom Bundesverfassungsgericht für eine solche Ermächtigung zur Neubekanntmachung geforderte "Interesse der Rechtsicherheit"(97) kann heute grundsätzlich angenommen werden. Die in den letzten Jahren von der Bundesregierung und den meisten Bundesländern aufgebauten Gesetzesdatenbanken mit den konsolidierten Fassungen der Gesetze und Rechtsverordnungen sind ein unübersehbares Indiz dafür, dass aus Gründen der Rechtsicherheit die bereinigten Vorschriften in der Praxis gebraucht werden und ihre Publikation insoweit geboten ist. Der rechtlich erhebliche Gehalt wird durch eine rein deklaratorische Feststellung nicht berührt, bei eventuellen Widersprüchen wäre weiterhin nur der von der Legislative beschlossene Gesetzesinhalt maßgeblich.(98) Abs. 40

5.4  Abbildung der Einheit des Rechts durch die Organisation des Zugangs zu den Rechtsvorschriften

Das Modell des einheitlichen Zugangs sollte sowohl für den Bund als auch für die Länder realisiert werden, um auf diese Weise sicherzustellen, dass alle Rechtsvorschriften einschließlich der Verweisungen vom Bürger an einer allgemein bekannten, einfach zu erreichenden Stelle gefunden werden können. Diese Aufgabe könnte am besten durch einheitliche Veröffentlichungsplattformen für den Bund, für jedes Bundesland und mittelfristig auch für die Kommunen, Kreise, Landkreise, Verwaltungsgemeinschaften usw. erfüllt werden. Die Organisation der Veröffentlichungsplattformen für die Kommunen sollte dabei nach dem gleichen Modell wie die für die Länder und den Bund aufgebaut sein. Die zentrale Veröffentlichungsplattform sollte auf Ebene der Landkreise organisiert werden, damit auch Gemeinden, die über keine eigene Website verfügen, ihre Rechtsvorschriften über das Internet publizieren können. Unabhängig von den zentralen Veröffentlichungsplattformen sollten die Ressorts, die Bundes- und Landesbehörden und ggf. auch die Stadt- und Gemeindeverwaltungen im Rahmen ihrer Homepages zusätzlich auf die sie betreffenden Rechtsvorschriften verweisen. Über solche weiteren, dezentralen Zugänge zu den fachlich zusammenhängenden Gesetzen, Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften wird es möglich sein, die Vorschriften z.B. durch ergänzende Erläuterungen in den Zusammenhang ihrer praktischen Geltung und Anwendung zu stellen. Darüber hinaus können in dieser Umgebung mit Hilfe einer speziellen Aufbereitung Teile der Vorschriften, wie etwa Lehrpläne der Kultusbehörden oder Tarifregelungen des Zolls, nochmals in einer Weise erschlossen werden, die den einheitlichen Zugang überfrachten würde. Die Aufgabe des einheitlichen Zugangs über zentrale Veröffentlichungsplattformen wäre damit eine vollständige Abbildung aller Rechtsvorschriften und ein einfacher Zugriff auf alle Regelungen. Die Aufgabe der dezentralen Zugänge wäre die Integration der Regelungen in den fachlichen Zusammenhang durch ergänzende Informationen und Services. Die Daten selbst sollten in der Regel aber nur an einer Stelle abgelegt und gepflegt werden, um so den Pflegeaufwand und den technischen Aufwand zu minimieren, vor allem aber um Abweichungen zwischen den Beständen auf Grund unterschiedlicher Updatezyklen oder schlichter Umsetzungsfehler zu vermeiden. Abs. 41
Auch die interne Organisation sollte sich weitestgehend an einer einheitlichen Struktur ausrichten und den Zugriff nach vergleichbaren Rechercheverfahren ermöglichen. Damit würden einander ähnliche "Veröffentlichungsplattformen" für die Verkündung und Bekanntmachung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften geschaffen, in denen die Orientierung sehr einfach sein wird. Dies gilt auch für die Organisation der kommunalen Veröffentlichungsplattformen, sie sollten jeweils auf die über- bzw. nachgeordnete Verwaltungseinheit verweisen, so dass sich der Bürger durch eine leicht erkennbare und einfache Organisation über alle ihn betreffenden Vorschriften unterrichten kann. Dementsprechend bietet es sich an, die Veröffentlichungsplattformen in Abteilungen zu untergliedern, möglichst nahe an der bereits bekannten Organisation für die amtlichen Veröffentlichungsblätter. Jede Abteilung ist danach für bestimmte Vorschriften vorgesehen, also beispielsweise eine Abteilung I der Veröffentlichungsplattform des Bundes für die innerstaatlichen Rechtsvorschriften. Die Abteilungen könnten auch die bereits eingeführten Bezeichnungen führen. So könnte beispielsweise die Abteilung I der Verkündungsplattform des Bundes weiterhin als BGBl I bezeichnet werden. Entsprechend sollten die Verkündungsplattformen im Internet weiterhin mit Bundesgesetzblatt(99) benannt werden bzw. mit den eingeführten Namen der Gesetz- und Verordnungsblätter bzw. Amtsblätter der Länder nach dem Vorbild der bereits in das Internet übernommenen Gesetzblätter anderer Nationen.(100) Durch die Unterteilung in Abteilungen wird zugleich auch auf die unterschiedlichen Dokumenttypen der Vorschriften und der sonstigen Mitteilungen hingewiesen. Mit einer weitgehenden Übernahme der bisherigen Bezeichnungen würde zudem die Kontinuität der amtlichen Gesetzesverkündung verdeutlicht werden, trotz des Wechsels vom Veröffentlichungsmedium Papier auf elektronische Verfahren. Abs. 42

6.  Beispiele für den Aufbau von Veröffentlichungsplattformen des Bundes, der Länder und Kommunen

6.1  Veröffentlichungsplattform Bundesgesetzblatt

1. Abteilung: BGBl I
Innerstaatliches Recht
  • alle Gesetze und Rechtsverordnungen in einem Gesetzblatt
  • Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts mit Gesetzeskraft
2. Abteilung: BGBI II

Völkerrechtliche Verträge

  • Umsetzungsgesetz
  • Völkerrechtliche Verträge
  • Bundespräsident
3. Abteilung: BGBI III

konsolidierte Fassungen

Alle Gesetze und Rechtsverordnungen des innerstaatlichen Bundesrechts in konsolidierter Fassung
 
4. Abteilung:
Verwaltungsvorschriften
private Regelwerke
  • Verwaltungsvorschriften des Bundes
    einschließlich der Register nach § 11 InFG
  • Zugriff auf privatrechtlich erstellte Normen
5. Abteilung:
    Zugang zu den Landesrechten
    Verlinkung auf Veröffentlichungsplattformen der Landesrechte
     
    6. Abteilung:
    Verlinkung auf die Rechtsvorschriften der Europäischen Union (Eur-Lex)

    Abs. 43

    6.2  Veröffentlichungsplattform Landesgesetzblatt

    1. Abteilung: GVBl/Amtsblätter    
    Alle Gesetze und Rechtsverordnungen in einem Gesetzblatt
     
    2. Abteilung: BGBI III

    konsolidierte Fassungen

    Alle Gesetze und Rechtsverordnungen des Landesrechts in konsolidierter Fassung
     
    3. Abteilung:

    Verwaltungsvorschriften

    private Regelwerke
    • Verwaltungsvorschriften des Landes einschließlich der Register nach den Landes-InFG
    • Zugriff auf privatrechtlich erstellte Normen
    5. Abteilung: Satzungen
    • Verlinkung auf Satzungen der Selbstverwaltungskörperschaften
    6. Abteilung:
    • Verlinkung auf Bundesrecht
    • Verlinkung auf die Veröffentlichungsplattformen der Kommunen

    Abs. 44

    6.3  Veröffentlichungsplattform der Kommunen eines Landkreises

    1. Abteilung: Kommunen
    Gemeinde A:
    Hauptsatzung,

    Satzungen,
    Verwaltungsvorschriften
    Link auf Homepage der Gemeinde A
    Gemeinde B:
    Hauptsatzung,

    Satzungen,
    Verwaltungsvorschriften
    Link auf Homepage der Gemeinde B
    Gemeinde C:
    Hauptsatzung,

    Satzungen,
    Verwaltungsvorschriften
    Link auf Homepage der Gemeinde C
    usw.
    2. Abteilung:
    Verlinkung auf die Veröffentlichungsplattformen des Landes

    Abs. 45

    7.  Die technischen Fragen einer elektronischen Gesetzesverkündung

    Der Wechsel von der Gesetzesverkündung auf Papier zur elektronischen Verkündung ist mit weiteren wesentlichen Änderungen verbunden, wird doch mit der Veröffentlichung auf Papier zugleich auch der mit der Herstellung und Verbreitung von Druckwerken verbundene typische Veröffentlichungsweg festgelegt und damit wiederum die Form, wie die Vorschriften zugänglich gemacht werden. Wie bei der traditionellen Verkündung muss der Zugang auch weiterhin für jedermann ungehindert möglich sein, die Echtheit der in das Internet eingestellten Gesetze ist zu garantieren. Abs. 46

    7.1  Wie wird die Amtlichkeit hergestellt?

    Bei der Ausgabe auf Papier ergibt sich "die Amtlichkeit" der Veröffentlichung und damit zugleich auch die Authentizität der Texte durch die Publikation in den Gesetz- und Amtsblättern. Die Veröffentlichungsblätter erscheinen in einer typischen Form, mit einem bekannten Layout und in den festgelegten Schrifttypen für Titel und Textteile. Das Impressum und ggf. das Logo des Verlages sind weitere Merkmale, die verlässlich auf die amtliche Herkunft des veröffentlichten Textes hinweisen. Auch hinsichtlich der Belieferung, also dem Versand der Gesetzblätter an die vom Abonnenten genannte Lieferungsadresse, gibt es nicht den geringsten Zweifel an der "Amtlichkeit" des in den Einzelheften veröffentlichten Textes. Das Vertrauen darauf, dass fehlerhafte oder gar "falsche" Texte sehr schnell durch einen mit der Vorlage vertrauten Leser erkannt und publik gemacht würden, lässt es als nahezu ausgeschlossen erscheinen, dass über den Publikationsweg der Gesetz- und Amtsblätter Manipulationen möglich wären und auf diese Weise Verwirrung gestiftet werden könnte. Dieses selbstverständliche Vertrauen, das vor allem auch mit der greifbaren Verfügbarkeit der Hefte verbunden ist, fehlt dem elektronischen Dokument. Es ist nicht ausgeschlossen, dass das Erscheinungsbild eines Gesetzblattes imitiert wird und gezielt Fälschungen in den Umlauf gebracht werden, obgleich die damit einhergehende Verwirrung kaum von großer praktischer Relevanz sein dürfte. Abs. 47
    Maßstab für die Form einer amtlichen elektronischen Verkündung sind die Anforderungen der Verfassung, wie sie durch das Bundesverfassungsgericht festgestellt wurden. Danach müssen durch eine ordentliche Verkündung erstens "die Rechtsnormen der Öffentlichkeit ... förmlich zugänglich gemacht werden" [und zweitens müssen] "die Betroffenen sich verläßlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können".(101) Abs. 48

    7.2  Zum förmlichen Zugang der Öffentlichkeit zu den Rechtsnormen

    Die Verkündung ist integraler Bestandteil des Rechtssetzungsaktes.(102) Dabei muss die Gewissheit über die amtliche Quelle, die sich bei der Veröffentlichung in Gesetzblättern aus dem Veröffentlichungsvorgang bis hin zur Auslieferung des jeweiligen Heftes ganz selbstverständlich ergibt, für die elektronische Veröffentlichung erst noch hergestellt werden. Ein unverzichtbares Merkmal dafür ist der eindeutige "Veröffentlichungsort" im Internet. Technisch wird dieser über eine bestimmte, dauerhaft eingerichtete Internetadresse, die URL (Uniform Resource Locator = "einheitliche Ortsangabe für Ressourcen") realisiert. Abs. 49
    Der Zugriff auf die Texte muss in einem Rahmen erfolgen, der unverwechselbar auf die amtliche Quelle hinweist. Dieser Rahmen wird innerhalb der Web-Sites der Institutionen geschaffen, die für die elektronischen Publikationen der Gesetzblätter verantwortlich sind. Über das Erscheinungsbild der zugehörigen Homepage und das typische Erscheinungsbild der einheitlichen Veröffentlichungsplattformen wird die Gewissheit vermittelt, dass man das elektronische Gesetzblatt aufgerufen hat. Die Homepage beinhaltet das Impressum, erläuternde Texte zur Nutzung und führt auf die internet-typischen Funktionalitäten zum Zugriff auf die Texte, wie systematische Listen oder Recherchemasken zum Aufruf der Texte, sowie zur Speicherung oder zum Ausdruck. Die Homepage ist damit zusammen mit der typischen einheitlichen Veröffentlichungsplattform die optisch erfahrbare Form für die Gesetzespublikation, sie ersetzt die einzelnen Hefte der Papierausgaben.
      Abs. 50

      7.3  Die Sicherstellung des Übertragungsweges

      Die Sicherung des Übertragungsweges wird über eine "gesicherte" Verbindung hergestellt, wie dies heute in der Kommunikation im Internet bereits durch das Protokoll "https" (= Hypertext transfer protocol secure) z.B. für das Online-banking standardisiert ist. Eine denkbare Verfälschung durch Dritte kann auf diese Weise mit großer Sicherheit ausgeschlossen werden. Abs. 51

      7.4  Zur verlässlichen Kenntnis vom Inhalt der Rechtsnormen

      Die eindeutige Orientierung im Internet reicht alleine nicht aus, um auch die Verlässlichkeit der Texte selbst herzustellen, wobei es nicht um die Verlässlichkeit des Inhalts der Texte geht, sondern um die Gewähr dafür, dass sie aus der amtlichen Quelle stammen und dass sie auf dem Weg von der Veröffentlichungsplattform über das weltweit verzweigte Internet nicht verfälscht werden. Die Textinhalte verfügen bei ihrer Veröffentlichung über die gleiche Zuverlässigkeit wie bei der herkömmlichen Form der Gesetzespublikation. Es werden die gleichen Fehler vorkommen, wie sie auch bisher aufgetreten sind, und diese müssen entsprechend über Berichtigungen korrigiert werden. Es muss aber sichergestellt werden, dass es sich um die originalen Texte handelt, wie sie der Gesetzgeber beschlossen hat und wie sie ausgefertigt wurden, sie müssen authentisch sein. Abs. 52

      7.5  Die Authentizität der Publikation

      Durch die Verkündung muss die rechtliche Gewähr dafür geboten werden, dass der veröffentlichte Wortlaut vollständig, genau und Gesetz geworden ist sowie vom angegebenen Urheber oder Autor stammt, also authentisch ist. Die Verkündung muss daher eine Amtshandlung sein, die nur derjenige vornehmen kann, der dafür zuständig und für die Amtshandlung auch verantwortlich ist.(103) Für Bundesgesetze richtet sich der Verkündungsbefehl des Bundespräsidenten an das Bundesministerium der Justiz, das mit seiner Schriftleitung die Verkündung durchführt. Die Gewähr der Echtheit wird mit Hilfe einer elektronischen Unterschrift, der elektronischen oder digitalen Signatur, hergestellt. Sie ist von der Unterschrift unter das Gesetz oder der Rechtsverordnung im Rahmen der Ausfertigung zu unterscheiden. Während z.B. bei der Ausfertigung von Bundesgesetzen der Bundespräsident überprüft, dass die vorliegende Gesetzesurkunde mit dem vom Parlament beschlossenen Gesetzestext übereinstimmt und er die Urschrift des Gesetzes durch seine Unterschrift herstellt,(104) handelt es sich bei der elektronischen Signierung um einen weiteren Akt, den es bei der herkömmlichen Verkündung so nicht gibt. Abs. 53
      Durch die elektronische Signatur wird sichergestellt, dass das auf der Veröffentlichungsplattform nachgewiesene Dokument, das den Text der Norm enthält, mit dem vom Rechercheur abgerufenen Dokument identisch ist. Die elektronische Signatur ist nach den Vorgaben des Signaturgesetzes und der Signaturverordnung anzuwenden. Zu unterscheiden ist die einfache von der fortgeschrittenen und der qualifizierten elektronischen Signatur. Die qualifizierte elektronische Signatur bietet die höchste Sicherheit. Sie muss durch eine amtliche Stelle geleistet werden, typischerweise wären dies die heute mit der Verkündung betrauten Personen z.B. der Schriftleitung. Sie müssen als die Stelle, von der die signierten Dateien mit den Gesetzestexten stammen, im Besitz eines Zertifikats sein. Über das Zertifikat wird nachgewiesen, dass der beim Signaturverfahren verwendete öffentliche Schlüssel zu einer bestimmten Person oder Institution gehört. Der öffentliche Schlüssel ist jedermann im Internet zugänglich, kann also von jedermann über das Internet überprüft und verifiziert werden. Das Zertifikat enthält den Namen des Inhabers, dessen öffentlichen Schlüssel, eine Seriennummer, eine Gültigkeitsdauer und den Namen der Zertifizierungsstelle. Die Zertifizierungsstelle gibt die elektronischen Zertifikate heraus, sie beglaubigt, dass ein bestimmter öffentlicher Schlüssel einer Person oder Institution zugeordnet ist. Da diese Angaben ebenfalls von der Zertifizierungsstelle signiert sind, können sie wiederum mit dem öffentlichen Schlüssel der Zertifizierungsstelle überprüft werden. Zertifizierungsstellen (Trustcenter) können private oder öffentliche Organisationen sein, die nach den gesetzlichen Vorgaben vertrauenswürdig sein und einen hohen Sicherheitsstandard gewährleisten müssen. Abs. 54
      Mit Hilfe von Lesegeräten für die zertifizierte Signaturkarte (Smartcard) sowie der zugehörigen Verschlüsselungssoftware wird die Signatur erstellt. Dabei wird für die zu signierende Datei eine Prüfsumme gebildet und mit Hilfe des privaten Schlüssels verschlüsselt. Der Empfänger dechiffriert die Signatur mit Hilfe des öffentlichen Schlüssels. Er erhält die vom Absender erzeugte Prüfsumme und berechnet mit Hilfe der Prüf-Version der Signatur-Software diese Prüfsumme erneut. Sofern die beiden Prüfsummen identisch sind, stammt die Datei aus der richtigen Quelle. In der Praxis ist dies ein einfacher Vorgang, der mit Hilfe einer im Internet frei erhältlichen und zuvor installierten Prüfsoftware erfolgt. Abs. 55

      7.6  Die Behandlung von technischen Störungen sowie die Sicherstellung einer dauerhaften Vorhaltung und Archivierung

      Was geschieht im Fall von technischen Störungen? Sofern der Zugriff auf die Veröffentlichungsplattform durch eine Störung des Internetanschlusses oder des Computers auf Seiten des Bürgers nicht möglich ist, bleibt sie dennoch frei zugänglich, da sie mit jedem störungsfreien Anschluss erreichbar ist. Die Lage ist heute mit derjenigen vergleichbar, in der ein Bürger aus persönlichen Gründen weder das Gesetzblatt bezieht noch in einer öffentlichen Bibliothek Einsicht nehmen kann. Die Verantwortung liegt allein bei ihm, er hat die Pflicht zur Erkundigung, durch die Veröffentlichung wird nur die Möglichkeit der Kenntnisnahme gewährleistet, aber nicht die Kenntnisnahme selbst sichergestellt(105). Auch bei einer amtlichen elektronischen Verkündung gilt weiterhin das formelle Veröffentlichungsprinzip, wonach es für die Wirksamkeit einer Rechtsvorschrift nicht darauf ankommt, ob sie tatsächlich allgemein bekannt geworden ist, sondern es als ausreichend erachtet wird, wenn sich der Bürger als Normadressat ohne besondere Schwierigkeiten Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen kann.(106) Jeder muss also die Möglichkeit haben, sich am Tag der Veröffentlichung über die verkündete Rechtsvorschrift zu informieren. Dies gilt im Übrigen auch für den Fall, dass ein Bürger sich keinen Internetanschluss leisten kann oder will. Für ihn muss der Zugang über kostenfreie öffentliche Anschlüsse, z.B. in den Bibliotheken ermöglicht werden oder durch das Angebot z.B. bei bestimmten öffentlichen Institutionen ausgedruckte Exemplare einzusehen oder Kopien anzufertigen.(107) Abs. 56
      Da mit dem Einsatz elektronischer Medien Störungsrisiken bis hin zum dauerhaften Ausfall verbunden sein können, müssen die Daten auf Dauer zugänglich, d.h. lesbar und weiterverwendbar gehalten und archiviert werden. Auch hier handelt es sich um kein neues Phänomen, sondern um ein bekanntes Problem, zu dem auch bereits Lösungen vorgeschlagen und entwickelt werden. Technische Entwicklungsansätze für eine Langzeitarchivierung elektronisch aufbereiteter Texte werden diskutiert und vorangetrieben und können künftig genutzt werden. Zunächst kann die Unabhängigkeit von der Technik durch eine kontinuierliche Übertragung der Daten (Migration, Konversion, Emulation) auf die jeweils neuen Verfahren sichergestellt werden. Bei diesem Verfahren ist allerdings zu bedenken, dass es sich bei dem übertragenen Text nicht um das Original, sondern ein Abbild, um einen "Klon" handelt. Aus diesem Grund muss die Urschrift eines Gesetzes weiterhin nach den eingeführten Verfahren hergestellt und in der herkömmlichen Weise archiviert werden. In jedem Fall sollten für die Archivierung alle Medien genutzt werden, also auch eine bestimmte Anzahl von Papierausgaben, auf die als weiterer Quellbestand immer zurückgegriffen werden kann. Abs. 57

      8.  Ausfertigung

      Mit der Ausfertigung von Gesetzen des Bundes stellt der Bundespräsident die Urschrift der Gesetze her, indem er die Gesetzesurkunde mit dem vollen Namen unterzeichnet. Vergleichbare Regelungen gibt es für die Ausfertigung von Landesgesetzen. Mit der Ausfertigung werden die zuständigen Organe zur Verkündung ermächtigt.(108) Das Verfahren zur Ausfertigung der Gesetze und Rechtsverordnungen wird durch die Einführung einer amtlichen elektronischen Verkündung nicht berührt, solange weiterhin Stamm- und Änderungsvorschriften verkündet werden. Nach der Verabschiedung durch das Parlament wird z.B. für Bundesgesetze wie bisher das Bundeskanzleramt das federführende Bundesministerium unterrichten und dieses wird der Schriftleitung des Bundesgesetzblatts beim Bundesministerium der Justiz den Druckauftrag für die Urschrift und ergänzend den Auftrag zur Publikation im Internet erteilen. Die von der Schriftleitung bearbeitete Vorlage ist der Satz für die Urschrift, der sog. "Bütte",(109) die für Gesetze und Rechtsverordnungen von den jeweils zuständigen Amtsträgern unterschrieben wird, und zugleich die Vorlage für das im Internet zu veröffentlichende Dokument. Die Umstellung auf die elektronische Verkündung erfordert daher keine Änderung an der traditionellen Ausfertigung.(110) Ob für diesen Abschnitt der Gesetzgebung langfristig ebenfalls elektronisch gestützte Verfahren genutzt werden, sollte im Rahmen der Einführung eines elektronisch gestützten Gesetzgebungsprozesses entschieden werden.(111) Hierbei müssen nicht zuletzt die oben dargestellten Anforderungen an eine Langzeitarchivierung der Vorschriften berücksichtigt werden. Der Unterschied zum gegenwärtigen Verfahren ergibt sich erst bei der Veröffentlichung, für die aus der Satzvorlage nicht mehr die Gesetzblätter gedruckt, sondern die Dokumente für die elektronische Publikation erstellt werden. Abs. 58

      9.  Zeitpunkt der Verkündung

      Erst mit der Auslieferung des Gesetzblattes wird die Veröffentlichung vollzogen, daher bestimmt die Ausgabe den Zeitpunkt der Verkündung.(112) Der Zeitpunkt, ab dem ein Gesetz ordentlich verkündet ist, war für die herkömmliche Publikationsform Gegenstand umfangreicher Auseinandersetzungen, die mit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts soweit geklärt wurden, dass eine Ausgabe bereits dann erfolgt, wenn das erste Stück der jeweiligen Nummer des Bundesgesetzblattes in den Verkehr gebracht wurde,(113) wobei in der Praxis das im Gesetzblatt mitgeteilte Ausgabedatum auf den Tag vordatiert wird, an dem das entsprechende Heft bei der Mehrzahl der Abonnenten eintreffen wird.(114) Das Gesetzblatt braucht niemandem zuzugehen, die Angabe des Datums im Kopf des Gesetzblattes hat die Vermutung der Richtigkeit für sich.(115) Abs. 59
      Eine Auslieferung gibt es bei der elektronischen Verkündung nicht, stattdessen wird das Dokument mit der Rechtsvorschrift in das Internet gestellt, d.h. für den Zugriff über die Veröffentlichungsplattform freigegeben. In der traditionellen Publikationsform entspricht dieser Zeitpunkt dem der Ausgabe. Mit der Freigabe und der Zugriffsmöglichkeit ist die Rechtsvorschrift "in der Welt", rechtlich existent(116) und zu befolgen. Eine eindeutige Regelung kann durch eine mit der Freigabe verbundene Mitteilung des Publikationsdatums und der Uhrzeit, ab dem der Zugriff möglich ist, geschaffen werden, entsprechend dem in der Kopfleiste der Gesetzblätter vermerkten Datum der Ausgabe. Dieser Zugriff müsste ebenfalls als Teil der Publikation durch die mit der Veröffentlichung beauftragte Person durchgeführt und bestätigt werden. Sofern z.B. auf Grund von technischen Störungen der allgemeine Zugriff nicht möglich ist, kann die Vorschrift nicht "ausgegeben" werden und ist damit auch noch nicht rechtlich existent. Da das Ausgabedatum den Zeitpunkt der tatsächlich erfolgten Veröffentlichung bestimmt, kann es nicht im Gesetzblatt selbst mitgeteilt werden, sondern muss in einer gesonderten Form erfolgen. Denkbar wäre, dass das Datum durch einen Hinweis z.B. als Ergänzung zu einer Linkliste auf die einzelnen Ausgaben des Gesetzblattes mitgeteilt wird. Ergänzend sollte für jede Ausgabe des Gesetzblattes ein gesondertes Protokoll bereitgestellt werden, in dem neben den Formalangaben, wie Nummer des Gesetzblattes, Titel der Gesetze und Datum ihres In-Kraft-Tretens, auch der Zeitpunkt der Ausgabe mitgeteilt wird. Diese Protokolle sollten ebenfalls in signierter Form abgerufen werden können. Damit wäre auch für den Fall, dass der Gesetzgeber den Tag des In-Kraft-Tretens nicht festlegt und z.B. für das Bundesrecht gem. Art. 82 Abs. 2 GG das Gesetz vierzehn Tage nach Ablauf des Tages der Ausgabe des Bundesgesetzblattes in Kraft treten soll, ein eindeutiger Zeitpunkt gegeben. Abs. 60

      10.  Push-Service

      Der Auslieferung des Gesetzblattes in Papier und seinem Versand entspricht bei der elektronischen Verkündung die Einstellung des Gesetzes in die Verkündungsplattform im Internet. Dies ist die Voraussetzung, die es dem Bürger ermöglicht, sich über das Gesetz kundig zu machen. Wie durch den Versand der Abonnent des Gesetzblattes auf neue Regelungen aufmerksam gemacht wird, so kann bei der elektronischen Gesetzesverkündung jeder Interessierte durch einen Push-Service auf Änderungen hingewiesen werden. Ein solcher Service könnte z.B. das Verzeichnis der zuletzt eingestellten Rechtsvorschriften umfassen und einen Link auf die Veröffentlichungsplattform oder direkt auf die Vorschriften selbst. Abs. 61

      11.  Änderung der Verfassungen und der Publikationsgesetze

      Bundesgesetze müssen nach Art. 82 Abs.1, S. 1 GG im Bundesgesetzblatt verkündet werden. Eine Veröffentlichung durch ein anderes Medium genügt nicht, sie wäre nicht nur unzulässig, sondern lässt das Gesetz überhaupt nicht zur Entstehung gelangen.(117) Eine elektronische Verkündung unterscheidet sich in Verfahren und Form so sehr von der herkömmlichen Veröffentlichung, dass sowohl das Grundgesetz für das Bundesrecht als auch die Verfassungen der Länder für die Landesrechte geändert werden müssen, einschließlich der zugehörigen einfachgesetzlichen Publikationsvorschriften. Die elektronische Verkündung sollte dabei durch Bundesgesetz und landesrechtliche Vorschriften umfassend geregelt werden und auch die Anforderungen an die Bekanntmachung der Verwaltungsvorschriften und den Zugriff auf sonstige Regelwerke mit einbeziehen. Die Zusammenfassung der verschiedenen Verkündungsblätter zu einem einheitlichen Zugang ist neu zu ordnen, ebenso muss für den Fall dauerhafter technischer Störungen des Internets vorgesorgt werden.
      JurPC Web-Dok.
      155/2005, Abs. 62

      Fußnoten:

      (1) Siehe hierzu auch die Hinweise zu den Verkündungsblättern der Mitgliedsländer der EU unter http://forum.europa.eu.int/irc/opoce/ojf/info/data/prod/html/gaz1.htm (Abfragetag: 27.05.2005).
      (5) https://www.riigiteataja.ee/ert/ert.jsp (Abfragetag: 27.05.2005).
      (7) London, Belfast or Edinburgh Gazette, siehe auch http://www.gazettes-onlin e.co.uk/ (Abfragetag: 27.05.2005).
      (8) http://www.ris.bka.gv.at/ auswahl/, siehe dort auch die Links auf die Landesrechte (Abfragetag: 27.05.2005).
      (11) Maurer, Hartmut in: Dolzer/Vogel/Graßhof, BK Art. 82 Rn. 86.
      (12) BVerfG 2. Senat, Urteil vom 22.11.1983 - 2 BvL 25/81 - juris Rn. 36,.
      (13) Ausnahmen gelten für den Verteidigungsfall, siehe: "Gesetz über vereinfachte Verkündungen und Bekanntgaben" vom 18.07.1975, BGBl I 1975, S. 1919, juris; siehe umfassend zur Publikation von Rechtsnormen in der Bundesrepublik Deutschland Wittling, Almut, Die Publikation der Rechtsnormen einschließlich der Verwaltungsvorschriften, Baden-Baden 1991, S. 114 ff.
      (14) GGO in der Fassung der Änderung vom 26.07.2002, www.staat-modern.de.
      (15) Art. 63 LV BW, Art. 76 LV Bay, Art. 46 LV Berl., Art. 81 LV Bbg; Art. 123 LV Bre., Art. 52 f. LV HH, Art. 120 LV He., Art. 58 LV MV; Art. 36 LV Nds., Art. 71 LV NW., Art. 113 LV RhPf., Art. 104 LV Saarl., Art. 76 LV SN; Art. 82 LV SA; Art. 34 LV SH, RVVerkG TH.
      (16) BVerfG 2. Senat, Entscheidung vom 19.03.1958 - 2 BvL 38/56 - juris Rn. 32.
      (17) Ebsen, Ingwer, Fremdverweisungen in Gesetzen und Publikationsgebot, DöV 1984 S. 654.
      (18) Jarass, Hans, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 20 Rn. 66, München 2002.
      (19) Ebsen, Ingwer a.a.O. S. 654.
      (20) Bauer, Hartmut in Dreier Grundgesetz, Art. 82 Rn. 18.
      (21) Brenner, Michael in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar zum Grundgesetz, 9. Aufl., Art. 82 Rn. 31; Jarass Hans a.a.O, Art. 82 Rn. 5; Bauer, Hartmut a.a.O., Art. 82 Rn. 18; Ramsauer, Ulrich, AK-GG 2. Aufl., Art. 82 Rn. 27; siehe hierzu auch Laband, Paul, Deutsches Reichsstaatsrecht, 6. Aufl., Tübingen 1912, Bd. I, S. 133.
      (22) Maurer, Hartmut in: Dolzer/Vogel/Graßhof, BK Art. 82 Rn. 101.
      (23) Ähnlich wird bei den für allgemeinverbindlich erklärten Tarifverträgen verfahren. Das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit veröffentlich lediglich das Tarifregister, die Vertragstexte jedoch nicht. Diese müssen sich die Betroffenen selbst besorgen, ggf. können sie das Tarifregister persönlich im Ministerium oder Vertrag bei ihrem Arbeitgeber einsehen.
      (24) Beispiele: AltfahrzeugV Anhang vom 25.11.2003, juris; § 1 Arzneibuchverordnung vom 17.12.1991, juris; § 6a Milch-Güteverordnung in der Fassung vom 30.10.2003, juris; siehe auch Heydt, Volker, Zum Verkündungswesen im demokratischen Rechtsstaat, Demokratie und Verwaltung, S. 475 (Festschrift für die Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, 1972).
      (25) BFH 7. Senat, Urteil vom 09.03.1993 - VII R 87/92 - juris Rn. 12.
      (26) Beispiele: § 1 der 3. Verordnung zur Durchführung des § 4 Abs. 2 des Bodenschätzungsgesetzes in der Fassung vom 14.12.1990, juris; Anlage Einfuhrliste zum Außenwirtschaftsgesetz in der Fassung vom 23.12.2004, juris; Anlage 6 zur Eichordnung in der Fassung vom 18.08.2000, juris.
      (27) Handbuch der Rechtsförmlichkeit, 2. neubearb. Aufl., Köln 1999, S. 212.
      (28) Siehe z.B. Art. 52 der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, juris.
      (29) Maurer, Hartmut a.a.O. Art. 82 Rn. 102; Bauer, Hartmut a.a.O., Art. 82 Rn. 18; Ramsauer, Ulrich a.a.O. Art. 82 Rn. 27.
      (30) Langner, Georg, Erfolgt die Verkündung von Vertragsgesetzen noch zeitgemäß?, DÖV 1967, 413.
      (31) BFH 7. Senat, Urteil vom 09.03.1993 - VII R 87/92 - juris Rn. 12; für das BGBl II siehe auch die Beispiele bei Langner, Georg a.a.O. S. 415.
      (32) Handbuch der Rechtsförmlichkeit, 2. neubearb. Aufl. 1999, Köln, S. 212; Langner Georg a.a.O. S. 413-416.
      (33) Anderer Ansicht: Langner, Georg a.a.O. S. 413-416, der für seinen Standpunkt jedoch ebenfalls auf den mit dem Abdruck verbundenen Aufwand verweist.
      (34) Heydt, Volker a.a.O. S. 473.
      (35) BVerfG 2. Senat, Urteil vom 19.07.1966 - 2 BvF 1/65 - juris Rn. 105; Schneider, Hans, Gesetzgebung, 2. Aufl. S. 281 ff.
      (36) OLG Stuttgart 1. Senat für Bußgeldsachen, Beschluss vom 03.02.1989 - 1 Ss 7/89 - juris Rn. 15.
      (37) BVerwG 3. Senat, Urteil vom 23.09.1966 - III C 113.64 - juris; Wild, Gisela, Die Ausfertigung von Gesetzen und Rechtsverordnungen und die Anordnung zu ihrer Verkündung, Heidelberg 1969, S. 77 f.
      (38) Schneider, Hans a.a.O. S. 282 f.
      (39) BVerwG 1. Senat, Urteil vom 28.11.1963 - I C 74.61 - juris Rn. 18; BVerwG 1. Senat, Urteil vom 26.05.1964 - I C 182.58 - juris Rn. 22 und 23.
      (40) Handbuch der Rechtsförmlichkeit a.a.O. Rn. 212, 213.
      (41) Schenke, Wolf-Rüdiger, Verfassungsrechtliche Grenzen gesetzlicher Verweisungen, Verwaltung im Dienste von Wirtschaft und Gesellschaft, 1980, S. 87.
      (42) Siehe u.a. Karpen, Hans-Ulrich, Die Verweisung als Mittel der Gesetzgebungstechnik, Berlin 1970, Schenke, Wolf-Rüdiger a.a.O. S. 87-126; Clemens, Thomas, Die Verweisung von einer Rechtsnorm auf andere Vorschriften, Aufsatz, AöR 111, S. 63-127 (1986); Ebsen, Ingwer a.a.O. S. 654-662; Maurer, Hartmut a.a.O. Art. 82 Rn. 104.
      (43) Ossenbühl, Fritz, Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Verweisung als Mittel der Gesetzgebungstechnik, DVBl. 1967, S. 408.
      (44) Ossenbühl, Fritz a.a.O. S. 406; Clemens, Thomas a.a.O. S. 91.
      (45) Ossenbühl, Fritz a.a.O. S. 408; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof München 9. Senat, Urteil vom 04.03.1997 - 9 N 96.1178 - juris Rn. 31; siehe hierzu auch die Beispiele bei Schneider, Hans a.a.O. S. 236.
      (46) Ossenbühl, Fritz a.a.O. S. 408; Clemens, Thomas a.a.O. S. 93; Ebsen, Ingwer a.a.O. S. 659; Hömig, Dieter, Zur Zulässigkeit statischer Verweisungen des Bundesrechts auf nichtnormative Regelungen, DVBl. 1979, S. 308 ff.
      (47) Ossenbühl, Fritz a.a.O. S. 408; Ramsauer, Ulrich a.a.O. Art. 82 Rn. 25 für die Verkündung im Bundesgesetzblatt.
      (48) Gusy, Christoph, Die Pflicht zur Veröffentlichung von Verwaltungsvorschriften, DVBl. 1979, S. 721.
      (49) Art. 11 Abs. 1 S. 1 in der Fassung der Bekanntmachung vom 30. August 2001 lautet: Für die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Pflege-, Geburts- und Todesfällen an Beamte, Richter, Ruhestandsbeamte und Richter im Ruhestand, deren versorgungsberechtigte Hinterbliebene sowie an Dienstanfänger gelten die Beihilfevorschriften des Bundes (BhV) mit Ausnahme der Regelungen über
      1. einen Schwangerschaftsabbruch, sofern nicht die Voraussetzungen des § 218a Abs. 2 oder 3 des Strafgesetzbuchs vorliegen;
      2. eine Ermäßigung des Bemessungssatzes nach § 14 Abs. 4 Satz 2 und Abs. 5 BhV.
      (50) Ossenbühl, Fritz a.a.O. S. 403-404 (der bei Ossenbühl zitierte § 47 BayBesG wurde insoweit gleichlautend in Art. 11 BayBesG in seiner Fassung vom 30.08.2001 übernommen).
      (51) Schröcker, Sebastian, Die Übernahme von Bundesrecht als Landesrecht, NJW 1967, S. 2287.
      (52) Moriz, Norbert, Verweisung im Gesetz auf Tarifverträge, Solingen 1995, S. 14.
      (53) BVerfG 2. Senat, Beschluss vom 24.05.1977 - 2 BvL 11/74 - juris Rn. 82.
      (55) Ebsen, Ingwer a.a.O. S. 655.
      (56) BVerfG 1. Senat, Entscheidung vom 30.05.1956 - 1 BvF 3/53 - juris Rn. 23; BVerfG 2. Senat, Entscheidung vom 15.11.1967 - 2 BvL 7/64 - juris Rn. 69; BVerfG 2. Senat, Beschluss vom 15.07.1969 - 2 BvF 1/64 - juris Rn. 105; BVerfG 2. Senat, Beschluss vom 28.10.1975 - 2 BvR 883/73 - juris Rn. 45; BVerfG 2. Senat, Beschluss vom 24.05.1977 - 2 BvL 11/74 - juris Rn. 80; BVerfG 1. Senat, Beschluss vom 01.03.1978 - 1 BvR 786/70 - juris Rn. 70; BVerfG 2. Senat, Urteil vom 22.11.1983 - 2 BvL 25/81 - juris Rn. 36.
      (57) BayVGH, Entscheidung vom 28.07.1995 - Vf.4-VII-94 - juris Rn. 46; BayVGH, Entscheidung vom 27.01.1993 - Vf.7-VII-9 - juris Rn. 33.
      (58) Clemens, Thomas a.a.O. S. 66.
      (59) BVerfG 2. Senat, Beschluss vom 24.05.1977 - 2 BvL 11/74 - juris Rn. 82; BVerfG 1. Senat Beschluss vom 10.09.1991 - 1 BvR 56/89 - juris Rn. 4; BAG 4. Senat, Urteil vom 28.03.1990 - 4 AZR 536/89 - juris Rn. 22; Moriz, Norbert a.a.O. S. 23.
      (60) Clemens, Thomas a.a.O. S. 100; Hömig, Dieter a.a.O. S. 311.
      (61) Schenke, Wolf-Rüdiger a.a.O. S. 97; Maurer, Hartmut a.a.O. Art. 82 Rn. 105.
      (62) Brenner, Michael a.a.O. Art. 82 Rn. 32; Bauer, Hartmut a.a.O., Art. 82 Rn. 18; Ramsauer, Ulrich a.a.O. Art. 82 Rn. 28; siehe hierzu auch den differenzierten Standpunkt von Arndt, Gottfried, Die dynamische Rechtsnormverweisung in verfassungsrechtlicher Sicht, JuS 1979, 788, der zumindest eine amtliche Veröffentlichung der privat erstellten Vorschrift fordert.
      (63) BVerfG 2. Senat 3. Kammer, Kammerbeschluss vom 27.04.1994 - 2 BvL 3/91 - juris Rn. 53; BVerfG 2. Senat, Entscheidung vom 02.04.1963 - 2 BvL 22/60 - juris; BVerfG 1. Senat, Entscheidung vom 30.05.1956 - 1 BvF 3/53 - juris; Degenhart, Christoph, Staatsrecht I, 16. Aufl., Rn. 688.
      (64) Herberger, Maximilian, Elektronische Publikation von Gesetzen - Eine Chance für die Gerechtigkeit?, JurPC Web-Dok. 340/2003.
      (65) Nicht zuletzt gilt dies auch für die Publikation der allgemeinverbindlichen Tarifverträge, für die das Bundesverfassungsgericht schon vor Jahren eine bessere Publikation anmahnte. BVerfG 2. Senat, Beschluss vom 24.05.1977 - 2 BvL 11/74 - juris Rn. 82.
      (66) Langner, Georg a.a.O. S. 414.
      (67) Welcker, Karl, Artikel Gesetz in: Das Staats-Lexikon, hrsg. von Karl von Rotteck und Karl Welcker, 6. Band, Altona 1838, S. 752.
      (68) Holzborn, Timo, Die Geschichte der Gesetzespublikation - insbesondere von den Anfängen des Buchdrucks um 1450 bis zur Einführung von Gesetzesblättern im 19. Jahrhundert, Berlin 2003, S. 149; Baden, Eberhard, Zur Verkündung von Rechtsnormen in Vorstudien zu einer Theorie der Gesetzgebung, S. 133. § 12 ALR lautete: Es ist aber auch ein jeder Einwohner des Staats sich um die Gesetze, welche ihn oder sein Gewerbe betreffen, genau zu erkundigen gehalten; und es kann sich Niemand mit der Unwissenheit eine gehörig publicierten Gesetzes entschuldigen.
      (69) Noll, Peter, Gesetzgebungslehre, Hamburg 1973, S. 198.
      (70) Baden, Eberhard a.a.O. S. 134.
      (71) Beispiele: Informationsfreiheitsgesetze des Bundes und der Länder; Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen Richtlinie 2003/4/EG und Art. 7 Entwurf "Modernisierter Zollkodex", TAXUD/458/2004 - REV 4.
      (72) Siehe hierzu insbesondere die Vorschläge von Krüger, Uwe und seine Einwände gegen die Fiktion der Gesetzkenntnis in: Der Adressat des Rechtsgesetzes, Schriftenreihe zur Rechtstheorie, Heft 17, S. 100 ff.
      (73) Severin, Ursula, Das Bundesgesetzblatt, Deutscher Bundesverlag Bonn 1962, S. 24; Volker Heydt a.a.O. S 469.
      (74) Siehe hierzu die Ausführungen von Volker Heydt a.a.O. S 472 ff. mit weiteren Nachweisen.
      (75) Maurer, Hartmut a.a.O. Art. 82 Rn. 105.
      (76) Lukas, Josef, Über die Gesetzes-Publikation in Österreich und dem Deutschen Reiche, Graz 1903, S. 209.
      (77) Siehe hierzu die Ausführungen in der Entscheidung des OLG Stuttgart 1. Senat für Bußgeldsachen, Beschluss vom 03.02.1989 - 1 Ss 7/89 - juris Rn. 15 f.
      (78) Siehe beispielsweise § 11 Gesetzesentwurf zum Informationsfreiheitsgesetz des Bundes, http://dip.bundestag.de/btd/15/044/1504493.pdf; § 17 Berliner Informationsfreiheitsgesetz; http://www.datenschutz-berlin.de (Abfragetag jeweils: 14.04.2005).
      (79) BVerwG 5. Senat, Urteil vom 25.11.2004 - 5 CN 2/03 - juris Rn. 30; BVerfG 2. Senat, Beschluss vom 28.10.1975 - 2 BvR 883/73 - juris Rn. 45; BVerwG 7. Senat, Urteil vom 17.04.1970 - VII C 60.68 - juris Rn. 22; Lübbe-Wolff, Gertrude, Der Anspruch auf Information über den Inhalt ermessensbindender Verwaltungsvorschriften, DÖV 1980, S. 594 ff.; Hill, Hermann, Normenkonkretisierende Verwaltungsvorschriften, NVwZ 1989, S. 401 ff.; Gusy, Christoph a.a.O. S. 720 ff.; Schenke, Wolf-Rüdiger a.a.O. S. 99.
      (80) Siehe hierzu auch umfassend Wittling, Almut a.a.O. S. 164 ff., insbesondere S. 269 ff.
      (82) Siehe hierzu auch Maurer, Hartmut a.a.O. Art. 82 Rn. 108.
      (83) Siehe zu aktuellen Veröffentlichungsverfahren oben Rn. 53, kritisch Stahlacke, Eugen, Neufassung der Verordnung zur Durchführung des Tarifvertragsgesetzes, NZA 1989, 334 ff.
      (84) Schwokowski, Heinrich, Hauptsatzungen in den Gmeinden, LKV 1991, S. 24; Mayr, Christoph, Bekanntmachungen nach Art. 27 Abs. 2 BayGO, BayVBl 1986 S. 262 ff.; Müller-Franken, Sebastian, Bestimmung der Veröffentlichungsform gemeindlicher Satzungen in der Geschäftsordnung durch den Beschluß des Gemeindesrates?, BayVBl. 1998, S. 683 ff.; Ziegler, Wolfgang, Die Verkündung von Satzungen und Rechtsverordnungen der Gemeinden, Berlin 1976, S. 67 ff.
      (85) Müller-Franken, Sebastian a.a.O. S. 684; Schwokowski, Heinrich a.a.O. S. 24.
      (86) Siehe hierzu § 5 Abs. 3 UrhG, Dreier, Thomas, Urheberrechtsgesetz, Kommentar München 2004, § 5 UrHG Rn. 15; Marquardt, Malte, Wandtke/Bullinger ErgBd § 5 UrhG Rn. 7 ff.
      (87) Hömig, Dieter a.a.O. S. 311; Ebsen, Ingwer a.a.O. S. 656; Clemens, Thomas a.a.O. S. 84.
      (88) Handbuch der Rechtsförmlichkeit a.a.O. Rn. 508.
      (89) Handbuch der Rechtsförmlichkeit a.a.O. Rn. 514.
      (90) Holzborn, Timo a.a.O. S. 167.
      (91) Siehe hierzu auch Moysan, Hervé, Die Konsolidierung von Gesetzbüchern, Einzelgesetzen und Rechtsverordnungen: wissenschaftliche Aufgabe von Verlagen oder staatliche Pflicht, JurPC Web-Dok. 25/2005, Abs. 1-55 (Abfragetag: 27.05.2005).
      (92) Siehe zum politischen Prozess der Gesetzgebung insbesondere Schulze-Fielitz, Helmut, Theorie und Praxis parlamentarischer Gesetzgebung, Berlin 1988, S. 375 ff.
      (93) Dambitsch, Ludwig, Die Verfassung des deutschen Reichs, Berlin 1910, S. 51.
      (94) Eine andere Beurteilung könnte sich dann ergeben, wenn aus dem Gesetzgebungsverfahren künftig mit Hilfe von elektronischen Arbeitshilfen eine Vorlage bereitgestellt werden sollten, aus der die konsolidierte Fassung automatisiert abgeleitet werden kann.
      (95) Noll, Peter, a.a.O. S. 201.
      (96) Siehe hierzu insbesondere auch die Ausführungen bei Noll, Peter, a.a.O. S. 234 ff.
      (97) BVerfG 2. Senat, Entscheidung vom 23.02.1965 - 2 BvL 19/62 - juris Rn. 5; Bauer, Hartmut a.a.O., Art. 82 Rn. 19.
      (98) Brenner, Michael a.a.O. Art. 82 Rn. 34; Maurer, Hartmut a.a.O. Art. 82 Rn. 112.
      (99) Die sprachlich altertümlich wirkende Bezeichnung "Bundesgesetzblatte" sollte bei dieser Gelegenheit ebenfalls bereinigt werden.
      (100) Siehe hierzu z.B. Österreich und Frankreich.
      (101) BVerfG 2. Senat, Urteil vom 22.11.1983 - 2 BvL 25/81 - juris Rn. 36.
      (102) Weber, Werner, Die Verkündung von Rechtsvorschriften, Stuttgart 1942, S. 7.
      (103) Laband, Paul a.a.O. S. 119.
      (104) Pieroth, Bodo, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 82 Rn. 2.
      (105) Maurer, Hartmut a.a.O. Art. 82 Rn. 90.
      (106) Laband, Paul a.a.O. S. 134 ff.
      (107) Salzburger Modell.
      (108) Pieroth, Bodo a.a.O. Art. 82 Rn. 2.
      (109) Der Begriff "Bütte" geht auf das Büttenpapier zurück, auf dem die Unterschriften unter die Gesetze und Rechtsverordnungen geleistet werden.
      (110) Siehe hierzu umfassend Haase, Kurt, Die Promulgation nach deutschem Staatsrecht unter Berücksichtigung der historischen Entwicklung, Greifswald 1917.
      (111) Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass sich bereits Laband andere Formen der "Gesetzeserklärung" vorstellen konnte, was wohl darauf zurückzuführen ist, dass ihm die vorhergehenden Formen der Gesetzespublikation noch sehr viel gegenwärtiger waren als uns heute. Siehe hierzu Laband, Paul a.a.O. S. 118.
      (112) Brenner, Michael a.a.O. Art. 82 Rn. 30.
      (113) Brenner, Michael a.a.O. Art. 82 Rn. 30; Maurer, Hartmut a.a.O. Art. 82 Rn. 99 f.
      (114) Schneider, Hans a.a.O. S. 279; Bauer, Hartmut a.a.O., Art. 82 Rn. 17; Pieroth, Bodo a.a.O. Art. 82 Rn. 6.
      (115) Starck, Christian in: Das Bonner Grundgesetz, Art. 82, Rn. 28.
      (116) BVerfG 2. Senat, Entscheidung vom 02.04.1963 - 2 BvL 22/60 - juris Rn. 33 ff.; Starck, Christian a.a.O. Art. 82, Rn. 38.
      (117) Maurer, Hartmut a.a.O. Art. 82 Rn. 86.

      * Dr. jur. Reinhard Walker ist Leiter der Abteilung Content-Operations der juris GmbH in Saarbrücken. Er hat am 6. Februar 1998 am Fachbereich Rechtswissenschaft der Universität des Saarlandes promoviert mit einer Arbeit zum Thema "Die Publikation von Gerichtsentscheidungen". - Der vorliegende Beitrag gibt die wissenschaftliche Ansicht des Verfassers wieder.
      [online seit: 09.12.2005 ]
      Zitiervorschlag: Autor, Titel, JurPC Web-Dok., Abs.

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