JurPC Web-Dok. 67/2001 - DOI 10.7328/jurpcb/200116352

Urs Paul Holenstein *

Alles gratis?

Grund- und Mehrwertrechtsinformation im Netz (1)

JurPC Web-Dok. 67/2001, Abs. 1 - 30


Autorenprofil

I.Geschichte

Die Pionierzeit der elektronischen Publikation begann in der Schweiz anfangs der achtziger Jahre. Damals hat der Bund maßgeblich mitgewirkt, alle Anstrengungen öffentlicher und privater Anbieterinnen und Anbieter an einer Stelle zu bündeln. Nur so schien es möglich, im relativ kleinen Versorgungsgebiet Schweiz mit Aussicht auf Kostendeckung die umfangreich existierenden Rechtsdaten zu erfassen, teure Großcomputersysteme zu betreiben und sprachlich, geographisch und fachlich eine umfassende Versorgung sicherzustellen.(2) Die Überlegungen wurden 1984 zusammengefasst in einem ersten Konzept des Bundes für den Aufbau einer Schweizerischen Juristischen Datenbank.JurPC Web-Dok.
67/2001, Abs. 1
Umgesetzt wurde dieses Projekt von der privatrechtlichen Firma SWISSLEX AG. Das Konzept hatte sich in den ersten Jahren zwar bewährt, wurde aber von der rasanten technischen Entwicklung im Informatikbereich der letzten Jahre überholt. Aus diesem Grund hat der Bundesrat am 18. Januar 1995 beschlossen, der Schweizerischen Bundeskanzlei und dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement den Auftrag zu erteilen, das Konzept von 1984 zu überprüfen und an die geänderten Rahmenbedingungen anzupassen.Abs. 2
Als Ergebnis vorgelegt wurde die "Studie für ein Konzept des Bundes zur Verbreitung des Rechts und dessen Zugänglichkeit über den Informatikweg" (nachfolgend abgekürzt: Konzeptstudie).(3) Die Konzeptstudie vom September 1996 schlug eine klare Aufgabenteilung zwischen Staat und Privatwirtschaft bei der elektronischen Publikation von Rechtsdaten vor. Danach gewährleiste der Bund als wichtigster staatlicher Erzeuger von Rechtsdaten die Grundversorgung der Bevölkerung mit Rechtsdaten des Bundes neben dem üblichen Weg über die Printmedien auch auf elektronischen Weg. Der Begriff der Grundversorgung beinhalte vor allem die Rechtsetzung (Verfassung, Gesetze, Verordnungen, internationales Recht) und die Rechtsprechung auf Stufe Bund, die umfassend und in allen Amtssprachen anzubieten sei. Alle übrigen elektronischen Rechtspublikationen (wie kommentierte Gesetzesausgaben, Kommentare, Lehrbücher usw.) sollen hingegen auf Dauer dem freien Markt überlassen bleiben, wobei der Bund seine Rechtsdaten in elektronischer Form als Grundlage für solche Produkte allen Interessierten zu gleichen Konditionen zur Verfügung zu stellen habe. Zusätzlich geprüft aber im Ergebnis verworfen wurden drei weitere Varianten.(4)Abs. 3
Der Bundesrat nahm am 21. Februar 1997 von der Konzeptstudie Kenntnis. Er eröffnete dazu eine Vernehmlassung bei den Kantonen und ausgewählten interessierten Organisationen. Zudem wurde die Schweizerische Bundeskanzlei und das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement beauftragt, das für die Umsetzung notwendige Instrumentarium auszuarbeiten.Abs. 4
Nach Auswertung der Vernehmlassung erarbeitete die Schweizerische Bundeskanzlei in enger Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Justiz die Verordnung über die elektronische Publikation von Rechtsdaten (nachfolgend abgekürzt: VEPR) mit zugehörigem Kommentar.(5) Die Verordnung wurde am 8. April 1998 verabschiedet und trat am 1. Juli 1998 in Kraft.Abs. 5

II.Grundzüge der gesetzlichen Regelung in der Schweiz

A.Publikation von Rechtsdaten im Allgemeinen

Die Publikation von Rechtsdaten des Bundes auf dem Weg über die Printmedien ist geregelt im Bundesgesetz vom 21. März 1986 über die Gesetzessammlungen und das Bundesblatt (nachfolgend abgekürzt: Publikationsgesetz).(6) Das Bundesblatt erscheint wöchentlich und dient u.a. der Publikation von Botschaften und Entwürfen des Bundesrates zu Verfassungsänderungen, Bundesgesetzen und Bundesbeschlüssen.(7) Nach der Verabschiedung durch das Parlament werden diese nochmals im Bundesblatt veröffentlicht und sind obligatorisch oder fakultativ dem Referendum unterstellt.(8) Abs. 6
Bezüglich Gesetzessammlungen unterscheidet das Publikationsgesetz zwischen Amtlicher und Systematischer Sammlung des Bundesrechts. Damit Erlasse des Bundes die Rechtsunterworfenen überhaupt verpflichten können, müssen diese in der Regel mindestens fünf Tage vor ihrem Inkrafttreten in der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts (nachfolgend abgekürzt: AS) veröffentlicht werden.(9) Die AS erscheint in chronologischer Form jede Woche.Abs. 7
Die Systematische Sammlung des Bundesrechts (nachfolgend abgekürzt: SR) ist gemäss Artikel 11 Publikationsgesetz eine nachgeführte und nach Sachgebieten geordnete Sammlung der in der AS veröffentlichten und noch geltenden Erlasse, völkerrechtlichen und interkantonalen Verträge, internationalen Beschlüsse sowie der Kantonsverfassungen. Sie wird in den drei Amtssprachen des Bundes herausgegeben und hat keine Rechtskraft. Die SR wird auf dem Internet permanent nachgeführt. Jedes Wochenheft der AS wird sofort nach Erscheinen in den Textbestand der SR integriert. Dies ist häufig bereits am gleichen Tag der Fall.(10) Lediglich bei umfangreichen Heften kann sich ein Rückstand von bis zu 10 Tagen ergeben. Auf diese Weise gibt die SR auf Internet fast ständig den gültigen Stand der Rechtsetzung in der Schweiz wieder.(11)Abs. 8
Das Publikationsgesetz wird ausgeführt in der Verordnung vom 15. Juni 1998 über die amtlichen Veröffentlichungen (nachfolgend abgekürzt: Publikationsverordnung).(12) Artikel 14 der Publikationsverordnung erwähnt auch die elektronische Publikation von Rechtsdaten im Online-Verfahren oder auf elektronischen Datenträgern, schränkt aber gleichzeitig ein, dass immer die gedruckte Fassung maßgeblich ist.(13) Abs. 9

B.Verordnung über die elektronische Publikation von Rechtsdaten

1.Einführung
Neben den amtlichen Gesetzessammlungen in gedruckter Form besteht in der Schweiz eine große Zahl kommentierter Ausgaben privater Verlage. Diese beschränken sich in der Regel auf ein wichtiges Gesetz samt einschlägigen Nebengesetzen und Ausführungsbestimmungen oder auf ein einzelnes Sachgebiet. Sie enthalten Verweisungen, Anmerkungen oder Hinweise auf die Rechtsprechung. Diese Aufgabenteilung zwischen Staat und Privatwirtschaft hat sich in der Schweiz bewährt und wurde deshalb auch für die elektronische Publikation übernommen: Grundversorgung durch den Bund, Veredelung durch Private.Abs. 10
Die in der Verordnung ausgedrückte Grundkonzeption wurde demnach nicht neu erfunden, unterscheidet sich aber grundlegend vom bisherigen Konzept im Bereich der elektronischen Publikation von Rechtsdaten. Wie einleitend ausgeführt, wurde in der Pionierzeit eine privilegierte private Anbieterin von Bundesverwaltung, Bundesgericht und privaten Interessengruppen unterstützt und gefördert. Seit dem 1. Juli 1998 werden in der Schweiz (wieder) alle privaten Anbieterinnen und Anbieter von Publikationen von Rechtsdaten unabhängig von der Publikationsform gleich behandelt.Abs. 11
Weiter gehört es zu den Zielen des neuen Konzeptes und der Verordnung, durch eine klare Aufgabenteilung die private Informationswirtschaft zu fördern und private Investitionen auszulösen. Durch die Verordnung wird ein großer Teil des Marktes der elektronischen Rechtspublikationen künftig vor staatlichen Eingriffen geschützt, was bisher nicht der Fall war.Abs. 12
Ein gewisser Innovationsdruck auf die Privatwirtschaft durch eine kostengünstige Grundversorgung des Staates ist ausdrücklich erwünscht. Die reine Distribution von (staatlichen) Daten oder eine simple Neuverpackung sind keine wertschöpfenden Dienstleistungen mehr, für die von der Privatwirtschaft ein (hoher) Preis verlangt werden kann. Nebst den eher herkömmlichen privaten Publikationen (Kommentierungen, Doktrin, Zusammenstellungen etc.) steht das ganze weite Feld neuer Informationsvermittlungsformen, das sich mit den neuen elektronischen Medien geöffnet hat, privatwirtschaftlicher Betätigung offen. Lernprogramme, entscheidunterstützende Systeme, "intelligente Assistenten", Expertensysteme und ähnliche Produkte werden und sollen in Zukunft an Bedeutung gewinnen. Allen privaten Drittanbieterinnen und Drittanbietern sollen deshalb zur Realisierung solcher Produkte die Rechtsdaten des Bundes zu angemessenen Konditionen zur Verfügung gestellt werden.Abs. 13
2.Erläuterung der wichtigsten Verordnungsbestimmungen
Nachfolgend werden die wichtigsten Verordnungsbestimmungen kurz erläutert. Die Verordnung gilt zwar nur für den Bereich der Rechtsdaten. Allerdings definiert sie im Kern eine Regelung, die grundsätzlich auch für sämtliche Publikationen von staatlichen Daten gelten könnte.Abs. 14
- Neben der konventionellen Publikation in Papierform sollen Rechtsdaten des Bundes gemäss Artikel 1 Absatz 1 VEPR grundsätzlich auch elektronisch publiziert werden. Insbesondere sind entsprechende Datensammlungen, die zu verwaltungsinternen Zwecken bereits aufgebaut wurden, der Öffentlichkeit zugänglich zu machen, sofern dies von den Grundsätzen des Datenschutzes her möglich ist und die entsprechenden Informationen nicht vertraulich oder nur zum internen Gebrauch bestimmt sind.
-Grundsätzlich hat sich die Bundesverwaltung aufgrund von Artikel 4 Absatz 1 VEPR bei der elektronischen Publikation von Rechtsdaten auf die Grundversorgung der breiten Öffentlichkeit zu beschränken und der Privatwirtschaft den Markt für veredelte Produkte zu überlassen. Der Begriff der Grundversorgung beinhaltet die wesentlichen Zugriffshilfen wie Register, Indexe und Volltextsuche sowie die Veröffentlichung von Texten, welche Rechtsdaten der breiten Öffentlichkeit erläutern. Sobald Rechtsdaten des Bundes mit Kommentaren von Privaten oder ähnlichen Zusätzen versehen, mit Publikationen der Privatwirtschaft verknüpft oder in entscheidungsunterstützende Systeme integriert sind, gelten die Rechtsdaten aufgrund von Artikel 4 Absatz 2 VEPR als veredelt. Die Verwendung des Begriffs "Werke" impliziert, dass die Qualifikation einer Datensammlung als eigentliches "Werk", das nebst der reinen Sammlung von Daten auch eine schöpferische Leistung beinhaltet, grundsätzlich auf ein veredeltes Produkt schließen lässt, das den Rahmen der Grundversorgung sprengt und in die der Privatwirtschaft reservierte Sphäre fällt. Zudem dient Artikel 4 Absatz 2 VEPR auch als Kriterien-Katalog zur Abgrenzung zwischen Grundversorgung und Veredelung. Der Begriff Veredelung ist aber stark von der technischen Entwicklung abhängig. Während früher beispielsweise das Anbieten von Rechtsdaten in elektronischer Form zusammen mit einer einfachen Suchfunktion schon als schöpferische Leistung und somit als Veredelung empfunden wurde, ist die bloße Verlinkung verschiedener Dokumente zwar komfortabel, muss aber heute bereits eindeutig als Grundversorgung bezeichnet werden. Alles was mit den bestehenden Printprodukten manuell möglich ist, zählt in elektronischer Form zur Grundversorgung. Demgegenüber erfordert die Veredelung von Rechtsdaten den Einsatz von juristischem Fachwissen - zumindest heute noch.
-Artikel 5 VEPR legt in Absatz 1 im Grundsatz fest, dass bei der Benutzung von elektronischen Rechtsdaten Gebühren zu erheben sind, welche in einem Gebührentarif geregelt werden müssen. Dieser Grundsatz wird in Absatz 4 durch eine Aufzählung von Ausnahmefällen relativiert, bei deren Vorliegen tiefere oder keine Gebühren erhoben werden können. Die Gebühren sollen die Kosten decken, welche die elektronische Publikation verursacht. Bei der Kostenrechnung müssen minimal die Mehrkosten, die der Bundesverwaltung durch die elektronische Publikation für die Öffentlichkeit entstehen, ausgewiesen werden. Es handelt sich dabei um allen Sach-, Kommunikations- und Personalaufwand für Entwicklung, Aufbau, Bereitstellung, Aufbereitung der Daten, Betrieb und Nachführung des Informationssystems und dessen Inhalt sowie den Betreuungsaufwand für die Benutzerinnen und Benutzer. Maximal dürfen die Gesamtkosten ab fertiger Redaktion des Inhaltes in die Kostenrechnung mit einbezogen werden.
-Rechtsdaten in elektronischer Form sollen gemäss Artikel 6 VEPR auch Privaten zu Konditionen abgegeben werden, die diesen ermöglichen, auf Basis der staatlichen Daten veredelte elektronische Produkte zu realisieren und so zu einer reicheren Versorgung beitragen zu können.
-In Artikel 10 VEPR wurde die Schaffung einer Koordinationsstelle für die elektronische Publikation von Rechtsdaten vorgesehen. Dieser neue Dienst in der Bundeskanzlei hat am 1. Oktober 1998 unter dem Namen Copiur seine Arbeit aufgenommen. Copiur berät die verschiedenen Stellen der Bundesverwaltung sowie andere öffentliche Körperschaften und die Privatwirtschaft, um dem Publikum ein möglichst reichhaltiges, einheitlich präsentiertes und einfach zugängliches elektronisches Angebot zu erschließen. Nebst dem Einsatz für einheitliche Normen, Standards, Informationstechniken und Informationsstrukturen beantwortet Copiur Fragen zur elektronischen Publikation von Rechtsdaten und wirkt mit bei verschiedenen Projekten. Zudem führt Copiur ein Verzeichnis sämtlicher elektronischer Publikationen von Rechtsdaten in der Schweiz.(14)
-Gemäß Artikel 14 VEPR hatte die Bundeskanzlei die institutionellen und organisatorischen Voraussetzungen zu schaffen, damit die VEPR spätestens ab dem 1. Juli 1999 vollumfänglich angewendet werden konnte. Dazu zu rechnen war insbesondere die Schaffung von Copiur und der Erlass eines Gebührentarifs für die Konsultation der Rechtsdaten der Bundeskanzlei durch Endbenutzerinnen und Endbenutzer sowie für deren Abgabe an Drittanbieterinnen und Drittanbieter (Artikel 5 und 6 VEPR).
Abs. 15

III.Kostenregelung - Alles gratis?

A.Erarbeitung eines Gebührentarifs

Artikel 5 Absatz 2 VEPR (in Verbindung mit Artikel 9 VEPR) verpflichtet die Bundeskanzlei, einen Gebührentarif zu erlassen für die Abgabe der Rechtsdaten des Bundes, wenn sie in elektronischer Form durch Endbenutzerinnen und Endbenutzer konsultiert oder an Drittanbieterinnen und Drittanbieter abgegeben werden.Abs. 16
Ausgehend von Gutachten des Bundesamtes für Justiz und des Schweizerischen Institutes für Rechtsvergleichung wurde die Frage von Gebühren für die Konsultation von Rechtsdaten via Internet auch in der Generalsekretärenkonferenz (nachfolgend abgekürzt: GSK) vom 23. April 1998 diskutiert und gleichentags auch der Staatsschreiberkonferenz unterbreitet.(15) Diese hat den Bund an ihrer Herbsttagung vom 18./19. September 1998 aufgefordert, bei der Gratisabgabe von Rechtsdaten via Internet eine Vorreiterrolle zu übernehmen. An der Frühjahrstagung vom 6./7. Mai 1999 wurde die Staatsschreiberkonferenz über den Stand der Arbeiten orientiert; vom vorgesehenen Gebührentarif wurde zustimmend Kenntnis genommen.Abs. 17
Die GSK hat am 29. Mai 1998 das Eidgenössische Finanzdepartement beauftragt, die Gebührenfrage von einer Arbeitsgruppe abklären zu lassen. Ende Oktober 1998 wurde daraufhin eine interdepartementale Arbeitsgruppe "Neuregelung der Gebühren für Publikationen des Bundes" eingesetzt. Im Rahmen dieser Arbeitsgruppe wurde auch der Gebührentarif der Bundeskanzlei diskutiert. Unbestritten war auch hier, für die Konsultation von Rechtsdaten via Internet keine Gebühren zu erheben. Zu Diskussionen Anlass gegeben hat hingegen die Höhe der Gebühren für die Abgabe von Rechtsdaten an Drittanbieterinnen und Drittanbieter.Abs. 18
Schon bei der Erarbeitung der VEPR wurde davon ausgegangen, dass im Sinne der Förderung der privaten Informationswirtschaft und der Entstehung eines reichhaltigen Angebots die Rechtsdaten vom Staat auch in diesem Fall günstig und zu vergleichbaren Konditionen abzugeben sind. Da sich Drittanbieterinnen und Drittanbieter aber z.T. erhebliche Produktionskosten ersparen, wenn ihnen der Bund qualitativ hochwertige Basisdaten zur Verfügung stellt, könnten sie somit einen besonderen Nutzen davon tragen. Diesem Umstand sollte bei der Preisfestlegung mit berücksichtigt werden. Zudem könnte es sich z.B. zur Förderung einer landesweit hochstehenden Versorgung mit veredelten Produkten aufdrängen, dass Anbieterinnen und Anbieter, die auch zur Belieferung kleiner Absatzgebiete bereit wären oder die für eine bestimmte vorgesehene Rechtsmaterie nur einen kleinen Kundenkreis erwarten können, die Daten vom Bund zu günstigeren Konditionen beziehen können.Abs. 19
Aus folgenden Gründen wurde schliesslich beschlossen, bei der Festsetzung der Höhe der Gebühren für die Abgabe von Rechtsdaten an Drittanbieterinnen und Drittanbieter nur das Kostendeckungsprinzip zu berücksichtigen:Abs. 20
- Der Staat kann mit der Bereitstellung der Rohdaten eine Infrastruktur schaffen, welche es dem privaten Sektor ermöglicht, im rechtlichen Bereich die Informationsgesellschaft weiterzuentwickeln und einen neuen, zukunftsträchtigen Wirtschaftsbereich auf- und auszubauen.
-Das Marktpotential in der Schweiz wird als eher klein eingeschätzt. Hohe Preise haben eine Ausschlusswirkung, indem sie den Marktzutritt besonders von kleinen und mittleren Unternehmen behindern (risikoreiche, hohe Vorinvestitionen).
-Aus Gründen der Gleichbehandlung muss der Staat allen Wirtschaftsteilnehmerinnen und -teilnehmern - den (innovativen) Newcomern wie auch den etablierten Unternehmungen - den kostengünstigen Bezug der Basis- oder Rohdaten ermöglichen. Bei hohen Preisen beim Datenbezug bliebe die Zahl der Anbieterinnen und Anbieter klein und bereits etablierte Unternehmen würden so vor weiterer Konkurrenz geschützt.
-Bei der Kalkulation des Marktpreises von Mehrwertprodukten soll der intellektuelle Mehrwert den Hauptanteil ausmachen, und nicht etwa der Einkauf der Rohdaten.
Abs. 21
Neben diesen wirtschaftspolitischen stützen auch staatspolitische Überlegungen das Postulat der kostengünstigen Abgabe von Rechtsdaten durch den Staat: Das öffentliche Interesse an der Verbreitung von Rechtsdaten und der Verbesserung der Rechtskenntnisse durch die Rechtsunterworfenen erstreckt sich auch auf die indirekte Diffusion von Rechtsdaten durch Drittanbieterinnen und Drittanbieter. Dem gegenüber steht das finanzpolitische Interesse, dass die elektronische Publikation von Rechtsdaten die Papierversion, welche aufgrund publikationsrechtlicher Bestimmungen weiterhin herauszugeben ist, konkurrenziert und deshalb verteuern könnte.Abs. 22
In der interdepartementalen Arbeitsgruppe wurde abschließend festgehalten, dass sich die Verordnung der Bundeskanzlei als Muster-Gebührentarif und Vorgabe für die Departemente eignet, welche ihrerseits gestützt auf Artikel 5 Absatz 2 VEPR einen Gebührentarif zu erlassen haben. Zu berücksichtigen haben die Departemente dabei, dass für die Konsultation von Rechtsdaten via Internet keine Gebühren erhoben werden und bei der Festsetzung der Höhe der Gebühren für die Abgabe von Rechtsdaten auf Datenträger nur das Kostendeckungsprinzip berücksichtigt wird. Zusätzlich sind zur Gewährleistung der Rechtssicherheit verschiedene Vorkehren zu treffen.Abs. 23

B.Verordnung der Bundeskanzlei über die Gebühren für die Abgabe von Rechtsdaten

Der Gebührentarif wurde schließlich am 24. Juni 1999 erlassen als Verordnung der Bundeskanzlei über die Gebühren für die Abgabe von Rechtsdaten (nachfolgend abgekürzt: VBKGAR). Diese trat am 1. Juli 1999 in Kraft.(16) Nachfolgend werden die wichtigsten Verordnungsbestimmungen kurz erläutert:Abs. 24
- Die Bundeskanzlei verkauft nicht den Inhalt ihrer Rechtsdaten, sondern räumt Interessierten ein unentgeltliches Nutzungsrecht ein.(17) Abgegolten wird nicht der Autorenaufwand, sondern es wird lediglich eine Gebühr erhoben für die elektronische Aufbereitung zur Abgabe dieser Rechtsdaten in strukturierter Form (Artikel 1 Absatz 1 VBKGAR). Drittanbieterinnen und Drittanbieter sollen die Rechtsdaten vollständig, möglichst gut strukturiert und in möglichst guter Qualität geliefert werden. Gliederungs- und Strukturinformationen sind Teil des Gehaltes und Voraussetzung für das Verständnis, besonders bei normativen Texten (Titel, Abschnitte, Marginalien). Ein erneuter Gliederungs- und Strukturaufwand soll Drittanbieterinnen und Drittanbietern zugunsten der Produktion von intellektuellem Mehrwert möglichst erspart werden.
-Die Höhe der Gebühren wird gemäss Artikel 1 Absatz 2 VBKGAR in einem Anhang festgesetzt. Aus Gründen der Praktikabilität sind wenige standardisierte Angebote mit einer fixen Pauschalgebühr definiert. Gemäss Kostendeckungsprinzip wurde nur der tatsächliche Arbeitsaufwand für die Leistungserbringung (Bereitstellung und Kopieren von Dateien, Rechnungsstellung etc.) berücksichtigt.
-Artikel 1 Absatz 3 VBKGAR hält fest, dass für die Konsultation von Rechtsdaten der Bundeskanzlei via Internet keine Gebühren erhoben werden (vgl. dazu nachfolgende Begründung).
-Im Interesse der Rechtssicherheit dürfen die abgegebenen Rechtsdaten gemäss Artikel 3 Absatz 1 VBKGAR inhaltlich nicht verändert werden. Als weitere Vorkehren zur Gewährleistung der Rechtssicherheit sieht Artikel 4 VBKGAR zudem eine Kennzeichnung der Rechtsdaten vor, damit private Ausgaben problemlos von den offiziellen Publikationen der Bundeskanzlei unterschieden werden können.
- Im Sinne des Rechtsinformationskonzeptes sollen Drittanbieterinnen und Drittanbieter die abgegebenen Daten durch eine fachlich-intellektuelle Leistung (Kommentare, Querverbindungen, Links etc.) veredeln und so einen Mehrwert schaffen. Erst durch diesen Mehrwert entsteht ein Wirtschafts- bzw. Marktgut, dessen Absatz dem Mechanismus von Angebot und Nachfrage und dem Wettbewerb unterliegt. Um diesen Mehrwert auf dem Markt zu realisieren, können die veredelten Rechtsdaten gemäss Artikel 3 Absatz 2 VBKGAR gegen Entgelt zugänglich gemacht oder weitergegeben werden.(18) Die Preisbildung für Mehrwertinformationen ist somit Sache der Drittanbieterinnen und Drittanbieter. Sie dürfen ihre Produkte auch kostenlos zur Verfügung stellen.
Abs. 25

C.Gründe für die kostenlose Grundversorgung im Netz

Die Rechtsdaten der Bundeskanzlei werden pro Tag im Jahresdurchschnitt mehr als 50'000 mal von Personen, die nicht der Bundesverwaltung angehören, via Internet abgefragt. Diese große Nachfrage mag zwar zeigen, dass für das bestehende Angebot auch ein gewisses Einnahmenpotential vorhanden sein könnte. Trotzdem hat sich die Schweiz für die kostenlose Grundversorgung im Netz entschieden.(19) Zur Begründung können folgende Punkte aufgeführt werden:Abs. 26
-Der Staat hat ein sehr großes Interesse an der Verbreitung von Rechtsdaten und der Verbesserung der Rechtskenntnisse durch die Rechtsunterworfenen.
-Bezüglich eines großen Teils dieser Daten besteht gegenüber den Rechtsunterworfenen eine gesetzliche Kenntnisvermutung und somit auch ein besonderes öffentliches Interesse an zeitgemäßen Publikationsformen. Es ist zumindest stoßend, wenn die Rechtsunterworfenen für die Information über ihre Rechte und Pflichten mehr als die Distributionskosten bezahlen müssen.
-Demokratische Staaten haben sich darauf geeinigt, die gesellschaftlichen Rahmenbedingungen in Rechtserlassen zu regeln. Diese Gesetzesproduktion erfolgt mit Steuermitteln und wurde bereits einmal von den Rechtsunterworfenen bezahlt.
-Die Kosten für die Einziehung stehen in keinem vernünftigen Verhältnis zur inhaltlichen Leistung des Systems. Es ist für den Staat zumindest heute noch billiger, seine Rechtsdaten kostenlos zur Verfügung zu stellen, als einen teuren Einziehungsapparat aufzubauen und zu betreiben.
-Gesetze genießen kein Urheberrecht und haben demzufolge auch keinen wirtschaftlichen Wert.
-Die öffentlich zugänglichen Rechtsdaten werden bereits zu verwaltungsinternen Zwecken aufgebaut und betrieben. Die Entwicklungskosten wurden investiert, um langfristig verwaltungsintern Kosten sparen zu können. Für die Publikation im Internet fällt mit Ausnahme der Kosten für Serverkauf und -betrieb kein weiterer Aufwand an.
-Frei zugängliche Rechtsdaten erhöhen die Chancengleichheit zwischen Verwaltung und Rechtsunterworfenen.
-Die kostenlose Grundversorgung im Netz erhöht den Innovationsdruck auf die Privatwirtschaft. Dies ist ausdrücklich erwünscht. Die Verdrängung der Privaten aus dem Bereich Grundversorgung erhöht zudem die Rechtssicherheit, wenn nur eine Rechtsdatensammlung konsultiert werden muss, für deren Vollständigkeit von amtlicher Seite und in Zukunft auch mit digital signierten Rechtsdaten garantiert wird.
-Mit der elektronischen Publikation von Rechtsdaten werden Gesetze dank der neuen Verbreitungsformen von einem grösseren Publikum wahrgenommen als früher. Dies führt heute noch zwangsläufig zu vermehrter Meldung von Fehlern. Da diese korrigiert werden, steigt die Qualität der publizierten Rechtsdaten laufend.
-Die Gebührenfreiheit trägt zudem dazu bei, die Durchsetzung der Strategie des Bundesrates für eine Informationsgesellschaft in der Schweiz vom 18. Februar 1998 zu fördern.(20)
Abs. 27
In der Schweiz werden dieselben Datenbestände für die Produktion von gedruckten amtlichen Ausgaben, die elektronische Veröffentlichung auf CD-ROM oder via Internet sowie die Abgabe an Drittanbieterinnen und Drittanbieter genutzt.(21) Dank dieser Vierfachnutzung werden heute auch viermal mehr Qualitätskontrollen durchgeführt, was ebenfalls zu einer Qualitätssteigerung bei der Publikation von Rechtsdaten führt. So wurde beispielsweise bei der Produktion der CD-ROM entdeckt, dass bisher nicht in allen der drei Amtsprachen (deutsch, französisch und italienisch) gleich viele Gesetze und Verordnungen elektronisch veröffentlicht wurden.Abs. 28
Nebenbei sei nur noch angemerkt, dass diese Qualitätssteigerung in der Schweiz nicht mit Mehrkosten bei der amtlichen Publikation von Rechtsdaten verbunden ist, sondern vielmehr daraus dank deren elektronischer Produktion jährlich wiederkehrende Einsparungen in Millionenhöhe resultieren.Abs. 29
Längerfristig mag es zwar denkbar werden, dass sich aufgrund steigender Bedürfnisse die Kosten einer Internetpublikation derart erhöhen, dass eine Gebührenerhebung angezeigt sein und sich aufgrund neuer Bezahlungssysteme einmal auch lohnen könnte. Bevor aber Artikel 1 Absatz 3 VBKGAR geändert werden sollte, sind noch andere Finanzierungsformen zu prüfen. Zu denken ist dabei beispielsweise an die Einführung von Bannerwerbung mit Links auf Mehrwertprodukte der Privatwirtschaft.
JurPC Web-Dok.
67/2001, Abs. 30

Fußnoten:

(1) Beim nachfolgenden Artikel handelt es sich um eine erweiterte Fassung eines Vortrages, der im Rahmen eines Symposiums zum Thema Internet und Recht am 25. Mai 2000 in Wien gehalten wurde: Chaos Control. Das Internet als dunkle Seite des Rechts? Dieses international besetztes Symposion zur Rechtslage im Internet fand am 25. und 26. Mai am Wiener Juridicum statt. Für weitere Informationen vgl. http://www.chaoscontrol.at.
(2) In der Schweiz gibt es die vier Landessprachen Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch. Die wichtigsten Rechtsdaten des Bundes existieren in den Amtssprachen Deutsch, Französisch und Italienisch. Im Verkehr mit Personen rätoromanischer Sprache ist auch das Rätoromanische Amtssprache des Bundes. Vgl. dazu auch die Artikel 4 und 70 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (http://www.admin.ch/ch/d/sr/101/index.html).
(3) Die Konzeptstudie ist publiziert unter http://www.rechtsinformation.admin.ch/copiur/dok/etude_conception_de.html.
(4) Neben der gewählten Variante B: Grundversorgung durch Staat, Rest in offener Marktwirtschaft befasst sich Kapitel 4 Konzeptvarianten der Konzeptstudie (s. Anm. 2) auch mit Variante A: Elektronische Publikation ist Sache der Privatwirtschaft, Variante C: Privilegierte Behandlung eines einzelnen privaten Anbieters sowie Variante D: Aktive Beteiligung an gemeinsamen Unterfangen.
(5)Zum Wortlaut der Verordnung vgl. http://www.admin.ch/ch/d/sr/c170_512_2.html. Der ausführliche Kommentar ist publiziert unter http://www.rechtsinformation.admin.ch/copiur/dok/ris-vo-erl-d.pdf
(6) Vgl. http://www.admin.ch/ch/d/sr/c170_512.html.
(7) Vgl. Artikel 14 Publikationsgesetz.
(8) Weiterführende Informationen zum Gesetzgebungsverfahren in der Schweiz finden sich unter http://www.admin.ch/ch/d/gg/index.html, zu den politischen Rechten im Bund siehe http://www.admin.ch/ch/d/pore/index.html.
(9) Vgl. Artikel 6 und 10 Publikationsgesetz.
(10) Damit dies überhaupt möglich ist, werden alle Rechtsdaten des Bundes vom Kompetenzzentrum Amtliche Veröffentlichungen (KAV) in einem Work-Flow-System verarbeitet. Die Verwaltungseinheiten liefern die zu publizierenden Beiträge in elektronischer Form. Als Datenbearbeitungsformat wurde Word gewählt, für die Publikation resp. Druckzwischenstufe PDF. Mit dem KAV-Work-Flow stehen die Rechtsdaten des Bundes in einheitlicher elektronischer Form zur Verfügung und erst am Ende des Produktionsprozesses ist zu entschieden, ob diese gedruckt, auf Datenträger (SR auf CD-ROM) oder im Internet veröffentlicht werden. Weiterführende Informationen zum KAV finden sich unter http://www.admin.ch/ch/d/bk/kav/index_de.html.
(11) Internet-Adresse: http://www.admin.ch/ch/d/sr/sr.html. Die Erlasse sind im Format PDF und HTML abrufbar. Gegenüber der vierteljährlich erscheinenden gedruckten Sammlung hat die SR auf Internet einen Vorsprung von zwei bis vier Monaten.
(12) Vgl. http://www.admin.ch/ch/d/sr/c170_512_1.html.
(13) Gemäß Artikel 1 Absatz 2 VEPR kann die elektronische Fassung jedoch auch massgebend sein, wenn eine gesetzliche Bestimmung dies ausdrücklich vorsieht oder die Rechtsdaten nur elektronisch veröffentlicht werden.
(14)Dieses Verzeichnis ist im Internet veröffentlicht unter http://www.copiur.admin.ch.
(15) In der GSK sind die sieben Eidgenössischen Departemente mit ihren Generalsekretariaten, den Stabstellen der Departemente, sowie die Bundeskanzlei vertreten. Die GSK diskutiert u.a. departementsübergreifende Koordinationsfragen (z.B. aus dem Bereich Informatik) und Themen, die Gegenstand von Beschlüssen des Bundesrates sind. Die Staatsschreiberkonferenz vereinigt die Stabstellen der 26 Schweizer Kantonsregierungen und die Bundeskanzlei als Stabsstelle der Landesregierung. Diskutiert werden kantonsübergreifende Probleme sowie Fragen der Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen.
(16) Zum Wortlaut des Gebührentarifs vgl. http://www.admin.ch/ch/d/sr/c172_041_12.html. Der zugehörige Kommentar ist publiziert unter http://www.rechtsinformation.admin.ch/copiur/dok/Erklarung_von_Gebuhren_1999-07-29_DE.pdf
(17) Die Datenherrschaft über die abgegebenen Rechtsdaten verbleibt gemäss Artikel 2 VBKGAR bei der Bundeskanzlei.
(18) Der Begriff der Veredelung richtet sich dabei gemäss Artikel 3 Absatz 3 VBKGAR nach Artikel 4 VEPR.
(19) Es sei an dieser Stelle darauf hingewiesen, dass die Kosten für Infrastruktur und Datenübertragung (PC, Modem, Telekommunikation) von den Abfragenden getragen werden. Eine Abfrage ist demnach nicht kostenlos, sondern hat nur bezüglich verwendeter Datenbankzeit keine Kostenfolge.
(20)Vgl. dazu http://www.isps.ch.
(21) Vgl. dazu Fussnote 9.
* Nach seinem Studienabschluss im Juni 1990 (lic. iur.) arbeitete Urs Paul Holenstein als Assistent an der Universität Bern. Er war verantwortlich für Organisation und Durchführung von Swisslex-Kursen für Studierende sowie für Aufbau und Betreuung eines Computerraumes in der Juristischen Bibliothek der Universität Bern. Anfangs 1992 trat er in die Bundesverwaltung ein und arbeitete im Generalsekretariat des Eidgenössichen Justiz- und Polizeidepartementes als wissenschaftlicher Adjunkt. Per 1. Oktober 1998 erfolgte der Übertritt in die Schweizerische Bundeskanzlei als Leiter der neugeschaffenen Koordinationsstelle für die elektronische Publikation von Rechtsdaten (Copiur). In dieser Funktion befasst er sich heute schwerpunktmäßig mit den beiden zentralen E-Government-Projekten der Bundeskanzlei: Schaffung eines "Guichet virtuel" und E-Voting. e-mail: Urs-Paul.Holenstein@bk.admin.ch
[online seit: 05.03.2001]
Zitiervorschlag: Autor, Titel, JurPC Web-Dok., Abs.

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