| Wolfgang Kuntz [*] |  |
| Verweisungen in Gesetzen auf Seiten im Internet -
oder: die dynamischste aller Verweisungen | |
| JurPC Web-Dok. 37/2022, Abs. 1 - 35 | |
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| Soweit ersichtlich erstmalig hat der Gesetz- und Verordnungsgeber auf Bundesebene einen Verweis auf lediglich im Internet verfügbare Materialien eingesetzt. Damit wird auf eher flüchtige Inhalte verwiesen. Diese Verweise sind in besonderer Weise dynamisch, da die zugrundeliegenden Internetseiten teilweise nicht kenntlich gemachten Änderungen unterliegen können. Nachfolgend wird die Frage untersucht, ob derartige Verweisungen rechtlich zulässig sind. In einem Ausblick wird die Frage nach den Folgerungen für elektronisch, d.h. z.B. im Internet verfügbare Verkündungen aufgeworfen. | Abs. 1 |
| I. Einleitung | |
| Die Corona-Pandemie hat zu einer außerordentlichen und wohl in dieser Form noch nie da gewesenen Fülle gesetzgeberischer Tätigkeit des Bundes und der Länder geführt. Zuletzt ist u.a. § 20a des Infektionsschutzgesetzes eingefügt und geändert worden. Diese Regelung verweist auf die Schutzausnahmenverordnung. Im Rahmen dieser Regelungen bedient sich der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber eines Verweises auf eine Internetseite, der nachfolgend untersucht werden soll. | Abs. 2 |
| II. Die Regelung | |
| Personen, die - grob gesprochen - im Pflege-, Gesundheits- und/oder Rettungsdienst tätig sind, müssen ab dem 15.03.2022 nachweisen (§ 20a Abs. 1 IfSG), dass sie geimpfte oder genesene Personen im Sinne der Schutzausnahmeverordnung sind. | Abs. 3 |
| Voraussetzung nach der Schutzausnahmeverordnung (§ 2 Nr. 3 SchutzAusnVO) ist zunächst das Vorliegen eines vollständigen Impfschutzes. Die Schutzimpfungen müssen ferner den vom Paul-Ehrlich-Institut im Benehmen mit dem Robert Koch-Institut im Internet unter der Adresse www.pei.de/impfstoffe/covid-19 unter Berücksichtigung des aktuellen Stands der medizinischen Wissenschaft veröffentlichten Vorgaben hinsichtlich folgender Kriterien entsprechen: a) verwendete Impfstoffe, b) für einen vollständigen Impfschutz erforderliche Anzahl an Einzelimpfungen, c) für einen weiterhin vollständigen Impfschutz erforderliche Auffrischimpfungen, d) Intervallzeiten, aa) die nach einer Impfung für einen vollständigen Impfschutz abgewartet werden müssen und bb) die höchstens zwischen Einzelimpfungen oder Auffrischimpfungen liegen dürfen. | Abs. 4 |
| Damit wird im Rahmen des § 2 Nr. 3 SchutzAusnVO auf eine flüchtige Internetseite www.pei.de/impfstoffe/covid-19 und darin enthaltene Angaben/Vorgaben verwiesen. | Abs. 5 |
| III. Rechtliche Bewertung[1] | |
| Die im IfSG und in der Schutzausnahmeverordnung verwendete oben kurz dargestellte Regelungstechnik (§ 20a IfSG, § 2 Nr. 3 SchutzAusnVO) stellt eine Verweisung dar. | Abs. 6 |
| Man spricht von gleitender oder dynamischer Verweisung, wenn der Normgeber in seiner Ausgangsnorm auch die künftige Entwicklung einer Bezugsnorm im Blick hatte und sich deshalb auf die jeweils aktuelle Fassung eines Textes bezogen hat[2]. | Abs. 7 |
| Derartige dynamische Verweisungen werden von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Grundsatz unter bestimmten Voraussetzungen für zulässig gehalten[3]. | Abs. 8 |
| 1. | Abs. 9 |
| Fraglich kann nach der oben genannten Definition jedoch bereits sein, ob es sich um eine Verweisung auf eine Bezugsnorm handelt. | Abs. 10 |
| Erstens handelt es sich bei der verwiesenen Internetseite um eine Internetseite des Paul-Ehrlich-Instituts (PEI). Das Paul-Ehrlich-Institut ist als Bundesoberbehörde nach § 77 Abs. 2 des Arzneimittelgesetzes (AMG) zuständig für Sera, Impfstoffe, Blutzubereitungen, Gewebezubereitungen, Gewebe, Allergene, Arzneimittel für neuartige Therapien, xenogene Arzneimittel und gentechnisch hergestellte Blutbestandteile. Die Inhalte und Vorgaben auf der Internetseite werden vom PEI im Benehmen mit dem Robert-Koch-Instituts (RKI) erstellt. Das RKI ist nach § 2 Abs. 1 des Gesetzes über Nachfolgeeinrichtungen des Bundesgesundheitsamtes (BGA-Nachfolgegesetz - BGA-NachfG) ein Bundesinstitut für Infektionskrankheiten und nicht übertragbare Krankheiten als selbständige Bundesoberbehörde. | Abs. 11 |
| Als Behörden steht den beiden Instituten eine Normsetzungsbefugnis im engeren Sinne nicht zu. Die von den beiden Bundesoberbehörden herausgegebenen Vorgaben sind daher keine Normen im eigentlichen Sinne, so dass die o.g. Definition nicht erfüllt ist. | Abs. 12 |
| Da es sich bei den beiden Bundesoberbehörden, insbesondere beim RKI, jedoch andererseits um das „Public-Health-Institut“ für Deutschland[4] handelt mit dem Ziel, die Bevölkerung vor Krankheiten zu schützen und ihren Gesundheitszustand zu verbessern, kommt den Vorgaben dieser Institute aufgrund ihrer Sachkompetenz eine hohe Verbindlichkeit, Akzeptanz und Bedeutung zu, so dass an eine sinngemäße und weite Auslegung der o.g. Definition zu denken ist. | Abs. 13 |
| 2. | Abs. 14 |
| Es kommt hier jedoch dazu, dass es sich um eine Verweisung auf eine „Norm“ eines anderen Normgebers handelt. | Abs. 15 |
| Zurückhaltung ist geboten, wenn auf Normen anderer Normgeber gleitend verwiesen werden soll. Bei derartigen Verweisungen kann der Normgeber der Ausgangsnorm die künftige Entwicklung der Bezugsnorm nämlich nicht bestimmen. Der fremde Normgeber der Bezugsnorm muss die Auswirkungen seiner Rechtsetzungstätigkeit auf die Ausgangsnorm nicht berücksichtigen, die gleitende Verweisung kann dadurch zu einer versteckten Verlagerung von Rechtsetzungsbefugnissen führen. Unter keinen Umständen darf auf Regelungen anderer Normgeber gleitend verwiesen werden, soweit grundrechtliche Gesetzesvorbehalte oder die Wesentlichkeitstheorie eine eigenverantwortliche Entscheidung des Gesetzgebers fordern[5]. | Abs. 16 |
| Vorliegend hat die Frage der Impfpflicht aufgrund des mit der Impfung einhergehenden Eingriffs in die körperliche Unversehrtheit durchaus Grundrechtsrelevanz, so dass die Verweisung auf einen anderen „Norm“geber, ohne dies an dieser Stelle vertieft zu analysieren, was Verfassungsrechtlern vorbehalten wäre, zumindest problematisch erscheint. | Abs. 17 |
| 3. | Abs. 18 |
| Soweit ersichtlich stellt es von der Regelungstechnik her ferner eine Besonderheit dar, dass auf eine im Grundsatz veränderbare Internetadresse www.pei.de/impfstoffe/covid-19 verwiesen wird. | Abs. 19 |
| Die Problematik liegt darin, dass die Inhalte einer solchen Seite frei veränderbar sind und ein Stand der Internetseite, bzw. verschiedene vorherige Stände zu bestimmten Zeitpunkten, nicht dokumentiert werden. Es handelt sich vielmehr um eine „flüchtige“ Verweisung. | Abs. 20 |
| So ist z.B. denkbar, dass es für die Beurteilung eines Altfalles auf die Untersuchung eines früheren und vorherigen Standes der Vorgaben der betreffenden Institute ankommt, die durch die Verweisung auf die Internetseite alleine nicht aufgelöst werden kann. | Abs. 21 |
| Die Problematik der ungewollten Veränderung der Webseiten durch z.B. Hackerangriffe von außen sei hier nur am Rande als weiteres Problem erwähnt. | Abs. 22 |
| Die dynamische Verweisung bedeutet in diesem Fall nicht nur die Verweisung auf eine fremde Bezugsnorm, die Veränderungen unterliegt, sondern auch eine – damit doppelte dynamische - Verweisung[6] auf ein Medium, das zwangsläufig Veränderungen unterliegt. | Abs. 23 |
| Das Bundesverfassungsgericht hatte sich mit der Zulässigkeit der vorliegenden konkreten Regelung im Rahmen eines Verfahrens auf Erlass einer einstweiligen Anordnung aktuell zu befassen[7]. | Abs. 24 |
| Zitat: | Abs. 25 |
| „Sie ist auch nicht offensichtlich unbegründet. Zwar begegnet die Einführung einer einrichtungs- und unternehmensbezogenen Nachweispflicht in § 20a IfSG als solche unter Berücksichtigung der in diesem Verfahren eingeholten Stellungnahmen vor allem der sachkundigen Dritten zum Zeitpunkt dieser Entscheidung keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Es bestehen aber jedenfalls Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der in § 20a IfSG gewählten gesetzlichen Regelungstechnik. Es handelt sich hier um eine doppelte dynamische Verweisung, da zunächst der Gesetzgeber auf die COVID-19-Schutzmaßnahmen-Ausnahmenverordnung verweist, die ihrerseits aber dann zur Konkretisierung der Anforderungen an den vorzulegenden Impf- oder Genesenennachweis auf Internetseiten des Paul-Ehrlich-Instituts und des Robert Koch-Instituts verweist. Insoweit stellt sich die Frage, ob und inwieweit eine bindende Außenwirkung der dynamisch in Bezug genommenen Regelwerke der genannten Bundesinstitute hier noch eine hinreichende Grundlage im Gesetz findet (vgl. BVerfGE 129, 1 <22, 25 ff.>). Sollte dies der Fall sein, bedarf es weiterer Aufklärung, ob und inwieweit ein tragfähiger Sachgrund auch dafür vorliegt, dass nicht dem Verordnungsgeber selbst die Konkretisierung des vorzulegenden Impf- oder Genesenennachweises und damit auch der geimpften und genesenen Personen im Sinne des Gesetzes übertragen ist, sondern dies den genannten Bundesinstituten überlassen wird[8]“. | Abs. 26 |
| Das Hauptsacheverfahren wird ggf. abzuwarten sein. Das Bundesverfassungsgericht lässt jedenfalls auch Zweifel an der gewählten Regelungstechnik durchblicken[9]. | Abs. 27 |
| Der Wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestages vertritt zu der Problematik die folgende Ansicht[10]. | Abs. 28 |
| „…In Bezug auf Internetveröffentlichungen wird zum Teil sogar vertreten, dass aufgrund der Tatsache, dass das Internet „der mit Abstand wichtigste Informationskanal, über den die Bürgerinnen und Bürger heutzutage von Gesetzen einschließlich der Normen, auf die sie verweisen, Kenntnis nehmen (können)“ sei, eine „realitätsgerechte“ Auslegung des Publizitätsgebots nur noch verlangen könne, dass die Regelungen, auf die verwiesen wird, über das Internet einsehbar und ausdruckbar seien. Unklar ist allerdings, ob sich diese Ansicht nur auf im Internet abrufbare Gesetze, Rechtsverordnungen und andere juristische Regelwerke bezieht, oder ob sie auch auf nichtnormative Veröffentlichungen anwendbar ist. Gegen die Vereinbarkeit von Verweisungen auf reine Internetveröffentlichungen mit Art. 82 Abs. 1 GG kann insbesondere die hohe Flüchtigkeit dieser Veröffentlichungen sprechen. Im Gegensatz zu Gesetzen und anderen Regelungen, die abgedruckt und nur zusätzlich im Internet veröffentlicht werden, ist eine reine Internetveröffentlichung nicht unbedingt auf Dauerhaftigkeit angelegt und problemlos änderbar. Letztlich dürften bei der Frage der Vereinbarkeit von dynamischen Verweisungen mit dem Verkündungsgebot im Allgemeinen und auf Internetfundstellen im Besonderen ähnliche Gesichtspunkte maßgebend sein wie bei der Frage ihrer Vereinbarkeit mit allgemeinen rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen. Bei beiden geht es letztlich darum, dass der Rechtsunterworfene die für ihn maßgebenden Regelungen hinreichend klar und eindeutig erkennen können muss…“. | Abs. 29 |
| „…Die Gesetzestechnik des § 2 Nr. 5 Ausnahmenverordnung mittels Verweises auf eine Internetseite erscheint vor diesem Hintergrund problematisch. Zum einen ist eine Änderung des Inhalts der Seite ohne größeren Aufwand und damit sehr viel schneller möglich als ein Rechtssetzungsverfahren. Dies hat für den Rechtsanwender im Grunde zur Folge, dass er ständig überprüfen muss, ob die Internetseite noch denselben Inhalt hat, um über die Rechtslage informiert zu bleiben. Zudem stellt sich die Frage, ob im Falle einer Änderung der Internetseite der frühere Inhalt archiviert abrufbar bleibt, sodass es sowohl für den Bürger als auch die Behörden und Gerichte nachvollziehbar bleibt, ob zu einem bestimmten Zeitpunkt rechtskonform gehandelt wurde. Dies kann insbesondere dann von Bedeutung sein, wenn in der Rückschau festgestellt werden muss, ob ein Bürger den Ordnungswidrigkeitstatbestand des § 73 Abs. 1a Nr. 7h IfSG erfüllt hat. Zumindest als Nebenaspekt besteht zudem die Problematik eines möglichen technischen Ausfalls der Internetseite, sodass die Regelungen nicht abgerufen werden könnten. Auch wenn man grundsätzlich der Auffassung sein sollte, dass Konstellationen denkbar sind, in denen die Regelungstechnik des dynamischen Internetverweises trotz der damit regelmäßig verbundenen Bestimmtheitsdefizite mit Blick auf die „Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts“ oder den „Normzweck“ gerechtfertigt werden kann, so sind bei § 2 Abs. 5 der Ausnahmenverordnung derartige rechtfertigende Gesichtspunkte jedenfalls nicht ohne weiteres erkennbar, zumal vorliegend, wie gezeigt, erhöhte Bestimmtheitsanforderungen gelten. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass ein Wandel der wissenschaftlichen Erkenntnisse in Bezug auf den Genesenenstatus einen derartigen zeitlichen Regelungsdruck erzeugen könnte, dem sich nicht durch eine Anpassung der Rechtsverordnung im regulären Rechtssetzungsverfahren Rechnung tragen ließe. Der parlamentarische Gesetzgeber scheint insoweit jedenfalls nicht von einer besonderen Eilbedürftigkeit auszugehen, da er die Bundesregierung in § 28c Satz 3 IfSG nur unter dem Vorbehalt der Zustimmung von Bundestag und Bundesrat zum Erlass und zur Änderung der Ausnahmeverordnung ermächtigt und dadurch sogar selbst zur Entschleunigung des Rechtssetzungsverfahrens beiträgt. Nach alldem ergeben sich Zweifel, ob die geänderte Fassung von § 2 Nr. 5 der Ausnahmenverordnung verfassungsrechtlichen Maßstäben genügt. …“ | Abs. 30 |
| Der Gesetzgeber hat inzwischen mit einem Entwurf einer Zweiten Verordnung zur Änderung der COVID-19-Schutzmaßnahmen-Ausnahmenverordnung reagiert[11]. Aufgrund der besonderen Bedeutung der Impf-, Genesenen- und Testnachweise sollen diese Begriffe im IfSG definiert werden. Zur Rechtsbereinigung wird die SchAusnahmV angepasst. § 2 Nr. 3 wird aufgehoben und in § 6 Absatz 2 soll der Verweis auf die RKI-Homepage gestrichen werden. § 6 Absatz 1 sieht weiterhin eine Ausnahme von landesrechtlichen Absonderungspflichten für geimpfte und genesene Personen vor. Die Rückausnahmen werden nunmehr in § 6 Absatz 2 selbst geregelt. | Abs. 31 |
| Die weitere Entwicklung wird zu verfolgen sein. | Abs. 32 |
| IV. Ausblick | |
| Das hier untersuchte Beispiel zeigt anschaulich die Probleme, die sich im Rahmen einer für die Zukunft angedachten elektronischen Verkündung von Normen[12] und dem damit einhergehenden Bezug zum Internet ergeben werden[13]. Im Bereich der Kommunen werden die Ortsrechte der Gemeinden zum Teil schon auf den Internetseiten der Gemeinden nur noch online, also in digitaler Form, angeboten[14]. | Abs. 33 |
| Erstens müssen die Fragen der Archivierung von früheren Ständen geklärt werden. Man wird hier zu einer Archivierungspflicht von früheren Fassungen und Ständen kommen müssen. In diesem Rahmen stellt sich dann auch die Frage der Langzeitarchivierung. | Abs. 34 |
| Zweitens muss es für Fälle von Verweisungen auf derartige Normen zu klaren Regelungen bezüglich Form, Art und Vereinheitlichung der Verweisung kommen. Es sollte für die Zukunft vermieden werden, dass die Gestaltung in das freie Belieben des jeweiligen Normgebers gestellt wird, da dies zu unüberschaubar vielen verschiedenen Formen von elektronischen Verweisungen führen und damit ggf. zu einer nicht hinnehmbaren und in der Konsequenz rechtswidrigen Intransparenz und Unbestimmtheit führen kann. | Abs. 35 |
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| Fußnoten: | |
| [*] Wolfgang Kuntz ist Rechtsanwalt, Fachanwalt für IT-Recht und Partner in der Kanzlei Münster & Russo PartGmbB in Saarbrücken (www.muenster-russo.de).
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| [1] Die nachfolgende kurze Untersuchung soll im Wege eines „Zwischenrufs“ lediglich die wesentlichen Probleme aufzeigen, eine exakte Analyse und weitere Schlussfolgerungen wären einer vertieften wissenschaftlichen Erörterung vorbehalten. | |
| [2] Definition aus dem Handbuch der Rechtsförmlichkeit, 3. Aufl., Rdnr. 243 (http://hdr.bmj.de/page_b.4.html#an_243, zuletzt abgerufen am 26.02.2022) | |
| [3] U.a. BVerfGE 47, 285 (312); BVerfGE 78, 32 (36). | |
| [4] https://www.rki.de/DE/Content/Institut/Leitbild/Leitbild_node.html (zuletzt abgerufen am 26.02.2022) | |
| [5] So das Handbuch der Rechtsförmlichkeit, 3. Aufl., Rdnrn. 243 ff. (http://hdr.bmj.de/page_b.4.html#an_243, zuletzt abgerufen am 26.02.2022) | |
| [6] Diesen Begriff verwendet das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung 1 BvR 2649/21. | |
| [7] Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 10. Februar 2022, Az.: 1 BvR 2649/21. | |
| [8] https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2022/02/rs20220210_1bvr264921.html (zuletzt abgerufen am 26.02.2022) | |
| [9] Bedenken sieht auch das VG Frankfurt a.M., Beschluss vom 22.02.2022, 5 L 363/22.F, mit weiteren Nachweisen aus der Rechtsprechung, https://www.rv.hessenrecht.hessen.de/bshe/document/LARE220002423 (zuletzt abgerufen am 12.03.2022) | |
| [10] https://www.bundestag.de/resource/blob/879942/99eedf2b3492882053bd16491ec42a7c/WD-3-006-22-pdf-data.pdf (zuletzt abgerufen am 26.02.2022) | |
| [11] https://dserver.bundestag.de/btd/20/009/2000952.pdf (zuletzt abgerufen am 10.03.2022) | |
| [12] Siehe z.B. das Projekt „eNorm“ des Bundes, https://www.enorm.bund.de/eNorm/DE/Projekt/projekt_node.html (zuletzt aufgerufen am 26.02.2022) | |
| [13] Vgl. hierzu bereits Kuntz, Verkündung, Veröffentlichung und Konsolidierung von Gesetzen - ein Beitrag zur Diskussion (2006), vgl. https://www.jurpc.de/jurpc/show?id=20060151 (zuletzt abgerufen am 26.02.2022). | |
| [14] so z.B. Wiesbaden, https://www.wiesbaden.de/rathaus/stadtrecht/index.php, Saarbrücken, https://www.saarbruecken.de/rathaus/stadtverwaltung/saarbruecker_ortsrecht/index-s, Köln, https://www.stadt-koeln.de/politik-und-verwaltung/stadtrecht/das-koelner-stadtrecht-alphabetisch. | |
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| [online seit: 15.03.2022] | |
| Zitiervorschlag: Autor, Titel, JurPC Web-Dok, Abs. | |
