JurPC Web-Dok. 201/2009 - DOI 10.7328/jurpcb/2009249187

Uwe Berlit *

Kurzgutachten:  Rechtliche Rahmenbedingungen einer strategischen Neuausrichtung der IT-Struktur aus Sicht der Justiz

JurPC Web-Dok. 201/2009, Abs. 1 - 62


Anmerkungen der Redaktion

Die im folgenden veröffentlichte kurzgutachterliche Stellungnahme für das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht stammt aus dem Jahre 2002. Sie bildet also die damalige Diskussionslage ab. Trotzdem kann die heutige Diskussion noch daraus Nutzen ziehen. In diesem Sinne empfiehlt sich die Lektüre zur Vorbereitung der nahezu themengleichen Debatte, die der EDV-Gerichtstag dieses Jahr in einer Podiumsdiskussion führen wird.






Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht

RiOVG Prof. Dr. Berlit

Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Postfach 2371, 21313 Lüneburg


Rechtliche Rahmenbedingungen einer strategischen Neuausrichtung der IT-Struktur aus Sicht der Justiz

- Kurzgutachterliche Stellungnahme –





O. Aufgabenstellung und Ergebnisse






Die kurzgutachterliche Stellungnahme untersucht aus der Sicht der Justiz, welchen rechtlichen Vorgaben und Grenzen für eine Bündelung von IuK-Kompetenzen (Planung, Gestaltung, Durchführung) in einer Zentralstelle aus dem Gewaltenteilungsprinzip und der organisatorischen Selbständigkeit der Justiz (Abschnitt I.; Rz. 1- 15), justizspezifischen Anforderungen an Datenschutz und Datensicherheit (Abschnitt II.; Rz. 16 – 21) und dem Ressortprinzip (Abschnitt III.; Rz. 22 - 62) folgen. Sie gelangt zu folgenden Ergebnissen:



I. Gewaltenteilungsprinzip (Art. 20 Abs. 2 GG), institutionelle Selbständigkeit der Justiz (Art. 92 GG) und richterliche Unabhängigkeit ziehen für die Justiz einer Zusammenfassung der IuK-Planungs-, Gestaltungs- und Durchführungskompetenzen in einer justizexternen Stelle besondere Grenzen, die von Verfassungs wegen bei der Betätigung der Organisationsgewalt der Regierung zu beachten sind.



II. Die Justiz hat eine umfassende Gewährleistungs- und Kontrollverantwortung für die Schutz- und Kontrollstandards bei Datenschutz und Datensicherheit und ihrer Beachtung, die zentralisierende Maßnahmen wie Fernadministration und Enterprisemanagement grundsätzlich ausschließen. Eine hiervon abweichende Bewertung erfordert ein förmliches Gesetz.



III. Das Ressortprinzip (Art. 37 LV) verbietet von Verfassung wegen jedenfalls für die Justiz eine Zentralisierung der EDV-Planungs-, Gestaltungs- und Durchführungsverantwortung (insb.: [Fort]Entwicklung fachspezifischer Anwendungen; Fernadministration) unter Konzentration der hierfür erforderlichen Ressourcen (Personal und Finanzen) bei einer ressortfremden Instanz.

  • Die im Rahmen der strategischen Neuausrichtung der IT-Struktur des Landes Niedersachsen vorgesehene Zentralisierung von EDV-Planungs-, Gestaltungs- und Durchführungsverantwortung betrifft Bereiche, die eindeutig in die Ressortverantwortung fallen.

  • Die nach dem derzeit erreichten Stand der EDV-Unterstützung rechtsprechender Aufgaben bestehende, untrennbare Verzahnung mit den Kernaufgaben der Justiz entzieht diese Bereiche der Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten (Art. 37 Abs. 1 Satz 1 LV).

  • Dass sich hierbei Fragen stellen, die sich parallel auch in anderen Geschäftsbereichen stellen, macht die bei der Zentralisierung zu treffenden Entscheidungen und vor allem deren Auswirkungen nicht zu Fragen, die nach Art. 37 Abs. 2 Nr. 4 LV einer Entscheidung der Landesregierung zugänglich sind; eine Zentralisierung unterfällt auch nicht der Entscheidungskompetenz der Landesregierung aus Art. 37 Abs. 2 Nr. 3 LV (Abgrenzung der Geschäftsbereiche).

Ein Haushaltsplan, der in Umsetzung bzw. Vorwegnahme einer Zentralisierungsentscheidung die erforderlichen Ressourcen (Haushaltsmittel, Stellen) für unbestreitbar in der und für die Justiz durchzuführenden Maßnahmen nicht dem Justizhaushalt, sondern der zentralen Einheit zuweist, ist mit dem Ressortprinzip und dem aus Art. 65 Abs. 1 Satz 1 LV folgenden Gebot, die Ausgaben nach Zwecken getrennt im Haushaltsplan zu veranschlagen, unvereinbar und objektiv verfassungswidrig; er verstieße zudem gegen das aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz folgende Gebot einer funktionsadäquaten Mittelausstattung der Justiz.

Die aus dem Ressortprinzip folgende verfassungsrechtliche Zentralisierungsgrenze kann ohne Verfassungsänderung mithin weder durch das wegen der institutionellen Selbständigkeit der Justiz und der richterlichen Unabhängigkeit zur Überwindung der Datenschutz- und -sicherheitsprobleme erforderliche förmliche Gesetz, das nicht im Haushaltsgesetz liegen kann, noch durch die Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten, einen Beschluss der Landesregierung oder die Zustimmung des Justizministers überwunden werden.




I n h a l t s ü b e r s i c h t
I.   Gewaltenteilungsprinzip und organisatorische Selbständigkeit der Justiz als Zentralisierungsgrenze
II.   Datenschutz/- sicherheit als Zentralisierungsgrenze
III.   Ressortprinzip als Grenze der Zentralisierung
      1.     Ressortprinzip und ressortübergreifende Planung: rechtliche Grundlagen
      2.     Besonderheiten der Justizverwaltung
      3.     Organisationsgewalt der Regierung und Ressortzuschnitt
      4.     Richtlinienkompetenz als Grenze des Ressortprinzips?
      5.     Entscheidungsbefugnis der Landesregierung (Art. 37 Abs. 2 Nr. 4 LV) als Grenze der Ressortverantwortung?
      6.     Zentralisierung durch haushaltsgesetzliche Vorgaben?
      7.     Ressortprinzip und Kooperations-/ Koordinationspflichten




JurPC Web-Dok
201/2009
Abs.

I.  Gewaltenteilungsprinzip und organisatorische Selbständigkeit der Justiz als Zentralisierungsgrenze



Zusammenfassung zu I.

Gewaltenteilungsprinzip (Art. 20 Abs. 2 GG), institutionelle Selbständigkeit der Justiz (Art. 92 GG) und richterliche Unabhängigkeit ziehen für die Justiz einer Zusammenfassung der IuK-Planungs-, Gestaltungs- und Durchführungskompetenzen in einer justizexternen Stelle besondere Grenzen, die von Verfassungs wegen bei der Betätigung der Organisationsgewalt der Regierung zu beachten sind.


1




Nach Art. 92, 97 GG ist die Rechtsprechung eine institutionell gesonderte, organisatorisch eigenständige Staatsgewalt. Art. 92, 97 GG formen das Gewaltungsteilungsprinzip (Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG) weiter aus; es ist im parlamentarischen Regierungssystem des Grundgesetzes und der Landesverfassung nicht als strikte Gewaltentrennung, sondern als Gebot der funktionsgerechten Ordnung der Ausübung der Staatsgewalt zu verstehen.1Das Unabhängigkeitsgebot wird vom normativen Gehalt des Gewaltenteilungsprinzips erfasst und durch das Rechtsstaatsprinzip verstärkt.


2

Als tief gegliederte, differenzierte „Großorganisation“ kann Justiz ihren verfassungsgesetzlichen "Dienstleistungsauftrag“, effektiven Rechtsschutz zu gewähren, nicht ohne Einbindung in eine „Anstaltsorganisation“ erfüllen; auch die richterliche Unabhängigkeit ist eingebunden in und abhängig von organisatorischen Rahmenbedingungen, die zu sichern und zu gestalten der Justizverwaltung obliegt. Die Justizverwaltung hat im Verhältnis zur unabhängigen Rechtsprechung rechtlich allein eine Ermöglichungs- und Hilfsfunktion. Diese funktionale Ausrichtung ist auch in den Bereichen zu beachten, in denen die nach dem Gewaltenteilungsgrundsatz zwingende institutionelle Selbständigkeit der Justiz einer Zuordnung der Justizverwaltung zur parlamentarisch verantwortlichen Exekutive nicht entgegensteht und die individuelle Dimension richterlicher Unabhängigkeit nicht unmittelbar berührt ist.


3

Justiz hat unbestritten eine Effizienz- und Kostenverantwortung, die sich gerade auch in der Optimierung der Justizverwaltung zu realisieren hat. Die zahlreichen Schnittstellen und fließenden Übergänge von Justizverwaltung und Rechtsprechung gerade im Bereich der strukturellen Organisationssteuerung schließen indes eine undifferenzierte Übertragung von für die allgemeine Verwaltung entwickelten Konzepten auf die Justiz aus.2

Die Organisation der Justizverwaltung ist unabhängigkeitswahrend und –stützend zu gestalten.3Wegen der Wechselwirkungen von individueller richterlicher Unabhängigkeit und ihren organisatorischen Rahmenbedingungen folgt eine organisatorische Sonderstellung der Justiz und ihrer Verwaltung nicht nur aus der institutionellen Selbständigkeit der Gerichte, sondern auch aus der richterlichen Unabhängigkeit. Justizverwaltung ist von Verfassungs wegen keine „normale“ Verwaltung – und darf es im gewaltenteilenden Rechtsstaat auch nicht sein.


4

Aus der organisatorischen Selbständigkeit der Justiz folgt nicht nur, dass die Gerichte organisatorisch hinreichend von den Verwaltungsbehörden getrennt sein müssen.4Sie strahlt aus auf die Aufbauorganisation der Justizverwaltung, die unabhängigkeitswahrend und funktionsfördernd zu sein hat, und die in der Justizverwaltung zu haltenden Aufgaben. Dabei sind auch die für die Funktionsfähigkeit der Justiz faktisch wirksamen Besonderheiten zu berücksichtigen:


5

Justiz(verwaltung) ist zwar hierarchisch gegliedert, aber faktisch nicht/ nur begrenzt hierarchisch steuerbar und reagiert insb. hinsichtlich der Richterschaft "sensibel" auf Zentralisierung.

  • Zur "Organisationskultur" der Justiz gehört die auch sonst von den neuen Steuerungsmodellen geförderte Dezentralisierung (einschließlich der dezentralen Ressourcenverantwortung).

  • Die "Spitzenreiterrolle" Niedersachsens bei der (internen) Justizmodenisierung insgesamt, aber auch bei der EDV-Unterstützung ist nicht zuletzt darin begründet, dass - bei aller Notwendigkeit zentraler Koordination und "Inputs" (insb. durch P 53) - die dezentrale Organisation und tiefe Gliederung der Justiz in allen Umsetzungsphasen bei den Maßnahmen beachtet worden ist.


6

Die speziellen Fachanwendungen in der Justiz müssen bei Rechtsänderungen, die in schneller Folge und oft sehr kurzfristig erfolgen,5schnell angepasst werden. Dezentrale Organisationsstrukturen sind hier erfahrungsgemäß flexibler. Eine Justiz, die hier ohne direkte Weisungsmöglichkeiten und in Konkurrenz mit anderen Zweigen der Landesverwaltung auf die Bereitstellung entsprechender Anpassungsressourcen durch eine externe Instanz angewiesen ist, begibt sich der aktiven Sicherungsverantwortung für optimale EDV-Unterstützungsstrukturen als Voraussetzung effektiver Rechtsschutzgewähr.


7

Die Justiz ist wegen (prozess)rechtlicher Vorgaben nur begrenzt in der Lage, ihre Ablauforganisation EDV-technischen Vorgaben bzw. Anforderungen anzupassen. Das Prozessrecht, das Arbeitsabläufe und Organisation in der Justiz maßgeblich vorprägt, kann seinerseits allenfalls begrenzt EDV-Bedürfnissen angepasst werden.


8

Einspareffekte in der Justiz können nur realisiert werden, wenn

  • das komplexe Zusammenwirken von RichterInnen und Serviceeinheiten (Kanzlei/ Geschäftsstelle) justiz-, gerichts-, gerichtszweig- (wegen heterogener Regelungen des Prozessrechts) und instanzenspezifisch optimal organisiert werden und

  • die EDV-Nutzung und ihre Ausgestaltung dem Grunde nach und in ihrer konkreten Ausgestaltung (auch im Zeitverlauf) von den RichterInnen, die insoweit weisungsfrei sind, akzeptiert und mit getragen werden.

Justiz regiert in ihrer "organisatorischen Grundeinheit", den RichterInnen, sehr sensibel auf Zentralisierung und externe Steuerung.


9

Akzeptanzprobleme bei RichterInnen, die sich bei unzureichendem individuellen Vertrauen z.B. in die Datensicherheit und/ oder die Funktionalität der zur Nutzung angebotenen EDV-Technik ergeben können, sind als für die Wirkungsprognose bei Organisationsänderungen objektiv beachtliches Faktum auch dort zu beachten, wo richterliche Unabhängigkeit nicht greift und/ oder die subjektive Einschätzung "objektiv" unberechtigt ist.

  • Die gerichtliche Justizverwaltung muss insbesondere kontinuierlich den RichterInnen vermitteln können, dass allerechtlichen Anforderungen an den EDV-Einsatz (insb.: Datenschutz und Datensicherheit) gewährleistet sind.

  • Bei Externalisierung der EDV-Wartung ist dies nachhaltig gefährdet, namentlich dann, wenn das zur Kontrolle und Weiterentwicklung erforderliche Personal aus der Justiz herausgezogen wird. Gegenüber der gewaltenübergreifenden Externalisierung ist die - ihrerseits stets prekäre - justiz-/gerichtsinterne Trennlinie zwischen Rechtsprechung und Justiz-/Gerichtsverwaltung in diesem Punkt tendenziell nachrangig.


10

Die fachspezifischen, in der und für die Justiz entwickelten Anwendungen können effizient nur wirken, wenn sie in engem Zusammenwirken mit den in der Justiz Tätigen kontinuierlich weiterentwickelt werden und der Ressourceneinsatz hier flexibel den Justizbedürfnissen angepasst werden kann.

  • Dies setzt notwendig eine enge Verzahnung von Kompetenz "vor Ort" mit unmittelbarem Anschluss an die Erfahrungen aller in der Justiz tätigen Berufsgruppen und (justizintern) zentralisierter Organisation bei wechselseitig hoher Kompetenzzuschreibung und Akzeptanz voraus.

  • Die Übertragung auf eine zentrale, justizexterne Organisation zerschlägt diesen aus Akzeptanzgründen sachlich notwendigen Konnex auch dann, wenn Personal "aus der Justiz" in die zentrale Einheit abgestellt würde.


11

Je stärker Abläufe in der Justiz EDV-gestützt gestaltet werden, desto enger ist die (funktionale) Verzahnung der richterlicher Unabhängigkeit unterliegenden Bestandteile der Justiztätigkeit mit solchen, die nach klassischem Verständnis den reinen "Hilfs- und Unterstützungsfunktionen" des nichtrichterlichen Dienstes zuzuordnen sind. Die umfassende Verantwortung der Justiz für die Gewährung effektiven Rechtsschutzes (auch in der Zeit) lässt dann aber durch "technische Probleme" und Störungen bedingte Verfahrens- und Entscheidungsverzögerungen zu einem Problem der Justiz als eigenständiger Gewalt werden; insoweit darf sich die Justiz im Rahmen ihrer Gewährleistungsverantwortung für effektiven Rechtsschutz allenfalls begrenzt ihrer Durchführungs- und Kontrollverantwortung begeben.


12

Eine zentralisierende Zusammenfassung von Mitteln und/ oder Personal für die EDV-Betreuung widerspricht dem Kerngedanken der u.a. mit dem Projekt „Leistungsorientierte Haushaltswirtschaft Niedersachsen“ angestrebten Zusammenführung der Fach-, Personal- und Ressourcenverantwortung in den jeweiligen Verwaltungsbereichen und der Verbesserung der Handlungs- und Reaktionsmöglichkeiten der Behörden. § 12 Abs. 2 des Entwurfes einer Vereinbarung nach § 81 NPersVG zur Einführung von betriebswirtschaftlichen Steuerungsinstrumenten in der niedersächsischen Landesverwaltung im Rahmen des Projekts LoHN anerkennt, dass „(b)ei der Ausgestaltung und Umsetzung der Instrumente des Projekts LoHN bei den Gerichten und Staatsanwaltschaften [...] den besonderen verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen der Justiz Rechnung zu tragen“ ist und dass insbesondere „der Justizgewährleistungsanspruch (Art. 19 Abs. 4, 20 Abs. 3 GG), die richterliche Unabhängigkeit (Art. 97 GG) und das Legalitätsprinzip (§ 152 Abs. 2 StPO) nicht beeinträchtigt werden“ dürfen.


13

Die Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen ist nicht auf das Projekt LoHN zu beschränken. Die verfassungsrechtlichen Vorgaben verlangen wegen der engen Wechselwirkungen einer fach- und organisationsspezifisch angepassten EDV-Unterstützung und effektiver Justizgewähr, dass Art, Umfang und Zeitpunkt einer Zentralisierung von EDV-Dienstleistungen durch die Justiz bestimmt und gesteuert werden. Soweit eine „Zentralisierung“ (verfassungsrechtlich) zulässig ist und (weitere) Effizienzsteigerungen erwarten lässt, können zwischen Justiz und zentraler Einheit bereichsspezifisch angepasste Auftragsbeziehungen (mit entsprechenden Leistungsentgelten zu Lasten des Justizbudgets) begründet werden.


14

Der Vergleich zwischen dem Ansatz NI und dem insoweit vergleichbaren Projekt "JUDICA" in NRW belegt sowohl hinsichtlich der Entwicklungs- und Umsetzungskosten als auch hinsichtlich des Umsetzungsstandes, dass der justizinterne und in diesem Sinne "dezentrale" Ansatz deutlich überlegen ist.


15




II.  Datenschutz/- sicherheit als Zentralisierungsgrenze






Zusammenfassung zu II:

Die Justiz hat eine umfassende Gewährleistungs- und Kontrollverantwortung für die Schutz- und Kontrollstandards bei Datenschutz und Datensicherheit und ihrer Beachtung, die zentralisierende Maßnahmen wie Fernadministration und Enterprisemanagement grundsätzlich ausschließen. Eine hiervon abweichende Bewertung erfordert ein förmliches Gesetz.


16




Justiz verarbeitet in hohem Maße und in großem Umfange hochgradig sensible personenbezogene Daten. Die bundesverfassungsgesetzlich vorgegebene institutionelle Selbständigkeit der Justiz als eigenständiger 3. Gewalt erfordert von Verfassungs wegen, dass die Justiz(verwaltung) auch dort, wo sie Arbeiten nicht selbst durchführt und/ oder steuert, durch justizinternes "Know-how" (einschließlich des hierfür erforderlichen Personals) in der Lage sein muss, justizexterne Prozesse/ Akteure wirksam zu kontrollieren (aktive, gewalteninterne Sicherungsverantwortung). Aus der institutionellen Selbständigkeit der Justiz folgt insoweit zwar keine durchgängige Durchführungs-, wohl aber eine umfassende Gewährleistungs- und Kontrollverantwortung.


17

Aus der institutionellen Selbständigkeit der Justiz und ihrer Gewährleistungs- und Kontrollverantwortung folgt - bei hier im Detail nicht auszuführenden Grenzen -, dass die Justiz selbst die Schutz- und Kontrollstandards bei Datenschutz und Datensicherheit bestimmen kann und muss. Inwieweit die mit jeder Form von externer Fernwartung verbundenen Gefahren für Datenschutz und Datensicherheit hinzunehmen sind, ist für die Justiz nicht eine bloße Frage der Organisationsgewalt der Regierung: Selbst wenn das in Fernadministration und Enterprisemanagement liegende Gefährdungspotential in Bezug auf Datenschutz und Datensicherheit für den Bereich der allgemeinen öffentlichen Verwaltung allein aufgrund einer Organisationsentscheidung der Regierung als beherrschbar erachtet wird, ist zumindest für die Justiz diese Form der Festlegung nicht hinreichend:


18

Formell bedarf es jedenfalls für den Bereich der Justiz eines förmlichen (Parlaments)Gesetzes, wenn die organisatorische Verantwortung für Datenschutz und Datensicherheit (partiell) der Justiz(verwaltung) entzogen werden soll. Dem Gesetzgeber ist dabei eine in der Reichweite hier nicht abschließend zu bestimmende Gestaltungsbefugnis zuzubilligen, die sich wegen der Ausgestaltungsbedürftigkeit der institutionellen Selbständigkeit (und der Gesetzesgebundenheit der Justiz) auch auf das zu wahrende Niveau von Datenschutz und Datensicherheit erstreckt, soweit dieses nicht bereits unmittelbar aus BDSG, NDSG oder justizspezifischen Datenschutzsonderregelungen folgt.

Wegen der engen Verzahnung von organisatorischen Rahmenbedingungen, Prozessrecht und funktionalen Erfordernissen effektiver Rechtsschutzgewähr bedarf noch näherer Prüfung, ob insoweit die Gesetzgebungskompetenz dem für das Prozessrecht zuständigen Bundesgesetzgeber oder dem für das Organisationsrecht zuständigen Landesgesetzgeber zusteht.


19

Der aus ihrer unabhängigkeitswahrenden institutionellen Selbständigkeit folgende Sonderstellung der Justiz auch im Bereich von Datenschutz und Datensicherheit kann – namentlich für die öffentlich-rechtlichen Fachgerichtsbarkeiten und die Strafjustiz (einschließlich Staatsanwaltschaften) - nicht entgegengehalten werden, dass Maßnahmen wie Fernadministration und Enterprisemanagement allein auf Effizienzsteigerung und Kostensenkung, nicht auf Öffnung technischer Möglichkeiten zur Ausforschung justizinterner Daten zielen und - jedenfalls bislang - keine belegbaren Anhaltspunkte bestehen, dass es zu "Ausforschungsversuchen" gekommen sei.

  • Unabweisbare Funktionsbedingung von Justiz, die zu wahren und zu fördern den beiden anderen Gewalten von Verfassungs wegen aufgegeben ist, ist die Sicherung und Wahrung des unbedingten Vertrauens in die Unabhängigkeit und Neutralität der Justiz und die Chancengleichheit bei der Rechtsdurchsetzung oder -verteidigung.

  • Die Justiz kann den "bösen Schein", der aus der technischen Möglichkeit unzulässiger externer Zugriffe auf justizinterne Daten entstehen kann, bei einer justizinternen Zentralisierung - ungeachtet der funktionalen Zuordnung der Justizverwaltung zur Exekutive und auch dort zu lösenden Problemen - beherrschen, nicht aber bei einer gewaltenübergreifenden Organisation der "Datenwartung".


20

Der komplexe, auf reibungsloses arbeitsteiliges Zusammenwirken innerhalb der Justiz gründende "Herstellungsprozess" der Produkte der Justiz schließt bei realistischer Betrachtung den Einsatz bzw. die Nutzung als vorhanden unterstellter wirksamer Verschlüsselungstechnologien für den justizinternen Datenverarbeitungsprozess zur Minderung/ Bewältigung der Datenschutz- und –sicherheitsprobleme bei justizexterner Datenadministration aus.


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III.  Ressortprinzip als Grenze der Zentralisierung






Zusammenfassung zu III:

Das Ressortprinzip (Art. 37 LV) verbietet von Verfassung wegen jedenfalls für die Justiz eine Zentralisierung der EDV-Planungs-, Gestaltungs- und Durchführungsverantwortung (insb.: [Fort]Entwicklung fachspezifischer Anwendungen; Fernadministration) unter Konzentration der hierfür erforderlichen Ressourcen (Personal und Finanzen) bei einer ressortfremden Instanz.

  • Die im Rahmen der strategischen Neuausrichtung der IT-Struktur des Landes Niedersachsen vorgesehene Zentralisierung von EDV-Planungs-, Gestaltungs- und Durchführungsverantwortung betrifft Bereiche, die eindeutig in die Ressortverantwortung fallen.

  • Die nach dem derzeit erreichten Stand der EDV-Unterstützung rechtsprechender Aufgaben bestehende, untrennbare Verzahnung mit den Kernaufgaben der Justiz entzieht diese Bereiche der Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten (Art. 37 Abs. 1 Satz 1 LV).

  • Dass sich hierbei Fragen stellen, die sich parallel auch in anderen Geschäftsbereichen stellen, macht die bei der Zentralisierung zu treffenden Entscheidungen und vor allem deren Auswirkungen nicht zu Fragen, die nach Art. 37 Abs. 2 Nr. 4 LV einer Entscheidung der Landesregierung zugänglich sind; eine Zentralisierung unterfällt auch nicht der Entscheidungskompetenz der Landesregierung aus Art. 37 Abs. 2 Nr. 3 LV (Abgrenzung der Geschäftsbereiche).

  • Ein Haushaltsplan, der in Umsetzung bzw. Vorwegnahme einer Zentralisierungsentscheidung die erforderlichen Ressourcen (Haushaltsmittel, Stellen) für unbestreitbar in der und für die Justiz durchzuführenden Maßnahmen nicht dem Justizhaushalt, sondern der zentralen Einheit zuweist, ist mit dem Ressortprinzip und dem aus Art. 65 Abs. 1 Satz 1 LV folgenden Gebot, die Ausgaben nach Zwecken getrennt im Haushaltsplan zu veranschlagen, unvereinbar und objektiv verfassungswidrig; er verstieße zudem gegen das aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz folgende Gebot einer funktionsadäquaten Mittelausstattung der Justiz.


22

Die aus dem Ressortprinzip folgende verfassungsrechtliche Zentralisierungsgrenze kann ohne Verfassungsänderung mithin weder durch das wegen der institutionellen Selbständigkeit der Justiz und der richterlichen Unabhängigkeit zur Überwindung der Datenschutz- und -sicherheitsprobleme erforderliche (s.o. Rz. 19) förmliche Gesetz, das nicht im Haushaltsgesetz liegen kann, noch durch die Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten, einen Beschluss der Landesregierung oder die Zustimmung des Justizministers überwunden werden.


23




1.  Ressortprinzip und ressortübergreifende Planung: rechtliche Grundlagen



Nach Art. 37 Abs. 1 Satz 2 LV leitet jedes Mitglied der Landesregierung im Rahmen der dem Ministerpräsidenten durch Art. 37 Abs. 1 Satz 1 LV zugewiesenen Richtlinienkompetenz und vorbehaltlich einer Entscheidung der Landesregierung nach Art. 37 Abs. 2 Nr. 4 LV "selbständig und unter eigener Verantwortung" (sog. Ressortprinzip).6

Das Ressortprinzip enthält eine unverzichtbare Wahrnehmungsverpflichtung, nicht nur eine Wahrnehmungsberechtigung:7Das jeweilige Mitglied der Landesregierung darf sich der von der Ressortverantwortung umfassten selbständigen Leitungsbefugnis nicht aus politischen Gründen durch (rechtlichen oder tatsächlichen) Wahrnehmungsverzicht entziehen. Formell muss es die Entscheidungskompetenz auch dann behalten, wenn es in nicht zulässigerweise von der Richtlinienkompetenz (Art. 37 Abs. 1 Satz 1 LV) oder zulässiger Streitentscheidung der Gesamtregierung (Art. 37 Abs. 2 Nr. 4 LV) erfassten Fällen aus politischen Gründen - dann aber kraft eigenen Ratschlusses - eine anderweitig getroffene Planungs-, Gestaltungs- oder Budgetverwendungsentscheidung übernimmt.8


24

Das Ressortprinzip unter Aufgliederung der Aufgaben der Regierung nach Sachgebieten und unter Zusammenfassung verwandter Materien zu Geschäftsbereichen (Ressorts) zielt auch auf die organisatorische Absicherung der Verknüpfung fachlicher Kompetenz mit der Teilhabe an der Regierungsfunktion.9Das hierdurch bewirkte Spannungsverhältnis zur politischen Leitungsfunktion des Ministerpräsidenten (Richtlinienkompetenz) und den Zuständigkeiten anderer Ressorts ist notwendig mit gewissen Reibungsverlusten und Koordinationsproblemen und –notwendigkeiten verbunden; diese sind bis zum einem gewissen Grade im Interesse der Fachlichkeit auch politischer Leitung von Verfassungs wegen gewollt und durch die Richtlinienkompetenz und das Kabinettsprinzip hinreichend gehegt. Das Ressortprinzip bildet insofern auch eine Sperre gegenüber einer ausschließlich an – vermeintlichen oder tatsächlichen – Effizienzaspekten oder rein betriebswirtschaftlich definierter Wirtschaftlichkeit orientierten Binnenorganisation der Staatsleitung. In seiner Fachlichkeit sichernden, insofern durch Binnengliederung rationalitätsverbürgenden Funktion sind durch das Ressortprinzip bewirkte Mehraufwendungen bis zu einer schwer zu quantifizierenden Grenze dem Grunde nach von Verfassungs wegen hinzunehmende „Kosten des Rechtsstaats“.


25

Die Ressortverantwortung umfasst neben hier nicht relevanten außenrechtlichen Maßnahmen intraministerielle organisationsrechtliche, personalrechtliche und haushaltsrechtliche Entscheidungen.10Die exklusive, richtlinien- und kabinettsfreie Entscheidungskompetenz des Ressorts muss in diesen Bereichen so weit reichen, dass die verfassungsrechtlich aufgegebene „eigene Verantwortung“ wirksam wahrgenommen und insb. im Verhältnis zum Parlament klar zugeordnet werden kann.


26

Bei einer integrierten, sektoralen oder globalen ressortübergreifenden Planung (Ziel-, Maßnahmen- und Ressourcenplanung)11sind einem kontraproduktiven Ressortpartikularismus12mit der Folge von Ressortkonflikten Grenzen durch die Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten (Art. 37 Abs. 1 Satz 1 LV) einerseits, das Kabinettsprinzip (Art. 37 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 LV) andererseits gesetzt. Auch in diesem Bereich müssen indes die Ressorts

  • über die erforderlichen (personellen und sächlichen) Ressourcen verfügen, um die Ressortbelange zielgerichtet und wirksam in den Planungsprozess einbringen zu können,

  • bereits in den entscheidungsvorbereitenden Stadien über hinreichende Beteiligungs- und Verfahrensrechte verfügen (insb.: Beteiligung an ressortübergreifenden Arbeitsgruppen) und

  • an der Entscheidung selbst mitwirken (Kabinettsentscheidung), der Planungsvollzug bleibt in jedem Falle Sache des Ressorts.13


27

Die Zentralisierung der Strategie-, Entwicklungs- und Umsetzungsplanung im EDV-Bereich (inkl. der Umsetzung selbst) unter Übertragung dieser Aufgaben zur verbindlichen Entscheidung an einen ressortfremden oder –ungebundenen IuK-Staatssekretär und/ oder ein zentrales IuK-Kompetenzzentrum im nachgeordneten Bereich beschränkt sich allerdings nicht auf eine Koordinations- und Anstoßfunktion im Rahmen einer ressortübergreifenden Planung, sondern bedeutet einen sektoralen Neuzuschnitt der Entscheidungs- und Durchführungskompetenzen mit Eingriffen in den Ressortbereich. Diese Maßnahme ist jedenfalls durch die Befugnis zur Organisation ressortübergreifender Planungsprozesse nicht gedeckt.


28

Die verfassungsrechtlich vorgegebenen Aufspaltung der Regierungstätigkeit in Geschäftsbereiche lässt für den Ressortzuschnitt, soweit nicht verfassungsrechtlich ein bestimmter Ressortzuschnitt vorgegeben bzw. vorausgesetzt14ist, einen breiten politischen Gestaltungsspielraum. Innerhalb des jeweils gegebenen Ressortzuschnitts folgt aus der Verantwortlichkeit des Mitglieds der Landesregierung für "sein" Ressort, dass er über die notwendigen Planungs-, Gestaltungs- und Entscheidungsbefugnisse (einschließlich der hierfür erforderlichen Ressourcen) verfügen muss, um dieser Verantwortung auch - innerhalb des Ressort und den nachgelagerten Verwaltungseinheiten, gegenüber dem Parlament und im Verhältnis zu politischen Öffentlichkeit - gerecht werden zu können. Die insoweit kanzler- bzw. MP sowie kabinettsfeste15Ressortleitungsbefugnis bedeutet die Sachentscheidungskompetenz in allen Angelegenheiten des Geschäftsbereichs einschließlich der funktionssichernden Hilfskompetenzen, die es dem Minister überhaupt erst ermöglichen, die Ressortleitung verantwortlich wahrzunehmen.16


29

Welche Entscheidungs-, Planungs- und Gestaltungsbefugnisse erforderlich sind, um die verfassungsrechtlich aufgegebene Ressortleitungsbefugnis hinreichend wahrnehmen zu können, ist im Einzelnen bereichsspezifisch zu konkretisieren. Dabei sind zu berücksichtigen

  • die jeweiligen Ressortaufgabe,

  • hier vorgefundenen Besonderheiten der Aufgabenbewältigung und der Verwaltungsstrukturen sowie

  • durch rechtliche Vorgaben bestimmte Kontroll-, Sicherstellungs- oder Gewährleistungszuständigkeiten (etwa im Bereich von Datenschutz und Datensicherheit).

Die verschiedenen Bereiche der Landesverwaltung sind in unterschiedlichem Umfange "zentralisierungsoffen" bzw. "zentralisierungsfest".


30

Für das Justizressort unterfallen die EDV-Kompetenzen (Entscheidungs-, Planungs- und Gestaltungsbefugnisse) aus folgenden Gründen17der unaufgebbaren Ressortkompetenz mit der Folge, dass aus Rechtsgründen die Obergrenze statthafter Zentralisierung das Ressort ist:

  • Die verfassungsrechtlich vorgegebene institutionelle Selbständigkeit der Justiz, die zur Sicherung ihrer Unabhängigkeit sich jedenfalls in Bezug auf die jeweilige Gerichtsbarkeit in der Struktur der Ressorts und ihrer Kompetenzen niederschlagen muss,

  • die stets prekäre Schnittstelle von Justizverwaltung und unabhängiger Rechtsschutzgewähr, die zur Entwicklung und Fortschreibung der justizprägenden speziellen Fachanwendungen auch eine enge institutionelle Verknüpfung von Richterschaft und Justizverwaltung erfordert,

  • der hohe Grad der Vernetzung innerhalb der Justiz und der EDV-Unterstützung justizspezifischer Arbeitsabläufe,

  • ländergrenzenübergreifende Datenverbundsysteme (etwa im Bereich der Staatsanwaltschaft) und Kooperationen bei der Pflege und Fortentwicklung fachspezifischer Anwendungen sowie

  • der hohe Umfang der Verarbeitung, teils hochgradig sensibler personenbezogener Daten, bei denen die Justiz die Verantwortung für Sicherstellung von Datenschutz und Datensicherheit trifft.


31

Eine Begrenzung der Ressortverantwortung kann nicht über die zutreffende Erkenntnis begründet werden, dass die Verantwortlichkeit (Einstands- und Rechenschaftspflicht) nicht weiter reichen kann als die zur Umsetzung erforderlichen Mittel (Korrelation von Verantwortlichkeit und Einflussnahmemöglichkeiten).18

Dieser Ansatz ist bezogen auf die Einstandspflicht des Ministers für Handlungen dezentraler (partiell) weisungsfreier Einheiten im Ressortbereich. Er setzt die anderweitige Legitimation verantwortungsbegrenzender Kompetenzbeschränkung voraus, ohne sie begründen zu können. Der Justizbereich ist für diesen Zusammenhang ein Musterbeispiel: Die verfassungsrechtlich zwingende institutionelle Selbständigkeit der Justiz und die aus der richterlichen Unabhängigkeit folgende Weisungsfreiheit der RichterInnen schließen eine umfassende Verantwortung des Justizministers für die (Inhalte der) rechtsprechenden Gewalt aus. Dies ändert indes nichts an seiner umfassenden Verantwortung für die Funktionsfähigkeit der Rechtsprechung im Bereich der Optimierung der Unterstützungs- und Ermöglichungsfunktion der Gerichtsverwaltung.


32

Die Ressortverantwortung schließt eine Zusammenarbeit der Justizverwaltung im EDV-Bereich mit Externen (und damit auch eine organisatorische Zusammenarbeit mit dem IZN) in hierfür geeigneten Bereichen und unter Berücksichtigung der Besonderheiten der Justizverwaltung nicht aus. Die Bestimmung dieser Bereiche und der als Ausgangspunkt, nicht als Hemmnis der Zusammenarbeit zu berücksichtigenden Besonderheiten muss aber der Definitionshoheit der Justiz unterliegen und darf nicht fremdbestimmt definiert sein.19


33




2.  Besonderheiten der Justizverwaltung



Bei der Bestimmung der Reichweite der Ressortverantwortung des Justizressorts im Bereich der Justizverwaltung ist zu beachten: Die Besonderheit der Justizverwaltung ist ihre Hilfs- und Ermöglichungsfunktion in Bezug auf die institutionell gesonderte Rechtsprechung und ihre enge Verflechtung mit der Hauptaufgabe der Justiz, institutionell gesondert und unter spezifischen verfassungsrechtlichen Vorgaben und Garantien effektiven Rechtsschutz zu gewähren. Justizverwaltung ist insgesamt und damit auch hinsichtlich der Verwaltung der EDV-Unterstützung der Aufgabenerfüllung nicht Selbstzweck, sondern hat Annexfunktion im Rahmen einer besonderen Staatsgewalt, die nicht der Einheit der Verwaltung unterfällt.

Es stellt sich daher nicht die Frage, welche Grenzen das Ressortprinzip einer Zentralisierung im EDV-Bereich generell in Bezug auf die verschiedenen Zweige der (unmittelbaren oder mittelbaren) Landesverwaltung zieht. Zu klären sind allein die aus dem stets prekären Nebeneinander von dienender Justizverwaltung und unabhängiger Justiz folgenden Grenzen. Hier weist jedenfalls die Justizverwaltung von Verfassungs wegen (Art. 92, 97 GG) zu beachtende Besonderheiten gegenüber anderen Verwaltungsbereichen auf, die eine einfachgesetzliche Anordnung der Zentralisierung von EDV-Dienstleistungen ausschließen und für eine Überwindung der aus dem Ressortprinzip folgenden Grenzen eine Verfassungsänderung erfordern.


34

Der arbeitsteilige Prozess der Erstellung der "Produkte" der Justiz macht nach dem gegenwärtig bei den Fachanwendungen erreichten Stand der Vernetzung von richterlichen und nichtrichterlichen Arbeitsplätzen eine klare Trennung bloß unterstützender EDV-Dienstleistungen und ablauforganisatorisch der richterlichen Unabhängigkeit zuzuordnender Bereiche zunehmend prekär. Im Interesse der Funktionalität auf Integration des gesamten Arbeitsprozesses ausgerichtete Fachanwendungen lassen sich für die verfassungsrechtliche Betrachtung nicht segmentieren; soweit für Teilbereiche höhere Anforderungen an eine unabhängigkeitswahrende organisatorische Ausgestaltung zu stellen sind, bestimmen diese die Ausgestaltungsanforderungen und das zu wahrende Schutzniveau des integrierten Gesamtsystems.

Verfassungsrechtlich stellt sich auch hier allenfalls die Frage, ob die gegenwärtigen Strukturen einer hierarchisch gegliederten ministerialgebundenen und -verantworteten Justizverwaltung noch dem Gewaltenteilungsprinzip entsprechen.20Eine sektorale Herauslösung zentraler EDV-Kompetenzen durch Zentralisierung ersetzt die verfassungsrechtlich zumindest problematische ressortinterne Schnittstelle durch eine verfassungsrechtlich eindeutig unzulässige ressortexterne Schnittstelle.


35

Eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Lösung ist hier nur um den Preis der Rückkehr zu einem EDV-Zustand möglich, der auf die in den letzten 5-10 Jahren durch den integrativen Ansatz bei den Fachanwendungen erreichten Effizienzgewinne und Synergieeffekte verzichtet. Die "Rückkehr in die Vergangenheit" ist von der Organisationsgewalt der Regierung gedeckt und kann im Rahmen der Richtlinienkompetenz durch den Ministerpräsidenten angeordnet werden, erscheint aber weder wirtschaftlich noch im Interesse effektiven Rechtsschutzes sinnvoll.


36

Die verfassungsrechtliche Verantwortung für qualitativ hochwertigen, effektiven Rechtsschutz (auch in der Zeit) trägt im Aussenverhältnis einheitlich die Justiz als gesonderte Staatsgewalt. Sie muss einheitlich im Außenverhältnis gewahrt und gesichert werden und erfordert für die Planung und Gestaltung der Hilfs- und Ermöglichungsfunktion von Justizverwaltung (einschließlich der Ressourcenausstattung und hier erforderlicher Allokations- und Prioritätenentscheidungen), dass der Konnex zum rechtsprechenden Bereich i.e.S. gewahrt bleibt; das "Herausbrechen" einzelner Glieder der Produktkette zerschlägt diesen Konnex.


37

Die Zerschlagung dieses Konnexes wäre verfassungsrechtlich allerdings dann zu rechtfertigen, wenn der EDV-Ausstattung und -Organisation (in) der Justiz für die Effektivität der Rechtsschutzgewähr nur marginale Bedeutung zukäme. Dann nämlich wäre der punktuelle Entzug von Aufgaben im EDV-Bereich durch Zentralisierung offenkundig nicht geeignet, die aus dem Ressortprinzip folgende Ressortverantwortung zu berühren.

Dies ist indes weder hinsichtlich der Bedeutung der EDV-Unterstützung insgesamt noch hinsichtlich der nunmehr geplanten Zentralisierungsmaßnahmen (u.a. Entwicklung/ Fortschreibung fachspezifischer Anwendungen unter Anpassung an Rechtsänderungen, Datenfernwartung mit Zugriffsmöglichkeiten auf justizspezifische Sach- und Verfahrensdaten) der Fall.


38

EDV-Unterstützung rechtsprechender Tätigkeit und die Vernetzung richterlichen und nichtrichterlichen Dienstes haben nicht zuletzt wegen der weitsichtigen und engagierten Politik der nds. Landesregierung in den letzen zehn Jahren Niedersachsen im Ländervergleich einen Spitzenplatz eingebracht und wirken in allen Bereichen der Justiz. Der "verfassungsrechtliche Fluch" dieser "guten Tat" (z.B. Vernetzungsquote von 100 % in der Verwaltungsgerichtsbarkeit; enge Verzahnung der Fachanwendungen mit fachunspezifischen Anwendungen [z.B. Schreib-, E-Mail-Programmen]) ist, dass die Effektivität der Rechtsschutzgewähr, soweit sie in den durch die institutionelle Selbständigkeit der Justiz gezogenen Grenzen in Ressortverantwortung steht, in zentralen Bereichen der Ablauforganisation EDV-abhängig ist. Verfügbarkeit, Verarbeitungsverlässlichkeit und Zuverlässigkeit der EDV und ein effektives Problemmanagement (inkl. zügiger, flexibler und ortsnaher Störungsbeseitigung) sind inzwischen zentrale organisatorische Voraussetzungen für einen effektiven Rechtsschutz.

Auch hier gilt, dass sich verfassungsrechtlich allenfalls die Frage stellt, ob die hierdurch bewirkte Verzahnung ministerialgestalteter und -verantworteter Hilfs- und Ermöglichungsfunktionen mit verfassungsrechtlich exekutivfrei zu haltender Rechtsprechung noch mit dem Gewaltenteilungsgrundsatz vereinbar ist. Eine sektorale Ausgliederung von für die Ablauforganisation und die Effektivität der Rechtsschutzgewähr zentralen, jedenfalls nicht unwichtigen Teilaufgaben aus dem einheitlichen ressortgebundenen Planungs-, Entscheidungs- und Verantwortungsverbund durch Zentralisierung jedenfalls ist verfassungsrechtlich unzulässig.


39

Das Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit in der Verwendung öffentlicher Mittel, das ohne Zweifel auch für die justizielle Aufgabenerfüllung gilt,21ergibt kein anderes Bild. Die institutionell abgesicherte und durch organisatorischen Maßnahmen zu flankierende Unabhängigkeit von Rechtsprechung ist als verfassungsfest vorgegebene „Rahmenbedingung“ bei der Anwendung des Gebots der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit auch dann zu beachten, wenn diese Selbständigkeit zu Mehrkosten führen sollte. Auch soweit das Effizienzprinzip als eigenes Rechtsprinzip verstanden werden sollte,22hat es jedenfalls nicht denselben verfassungsrechtlichen Rang wie das nach Art. 79 Abs. 3 GG sogar gegenüber dem verfassungsändernden Gesetzgeber änderungsfeste Gewaltenteilungsprinzip. Die vorstehende verfassungsrechtliche Beurteilung gilt daher unabhängig von der Antwort, die auf die – fachlich unterschiedliche beurteilte – Frage zu geben ist, ob bzw. welche Effizienz- und Effektivitätsgewinne bzw. Kosteneinsparungen durch eine (weitere) Zentralisierung erreicht werden können.


40




3.  Organisationsgewalt der Regierung und Ressortzuschnitt



Die Gestaltungsfreiheit der Regierung im Bereich des Ressortzuschnitts erlaubt keine andere Beurteilung. Die Organisationsgewalt der Regierung erstreckt sich allerdings unbestritten auf die Ressortbildung und damit auch die Entscheidung, welche Aufgabenbereiche welchen Ressorts zuzuordnen sind. Innerhalb der Aufgabenbereiche gilt dann aber die eigenständige Wahrnehmung und (ganzheitliche) Verantwortung.


41

Bei der Reorganisation sog. Querschnittsaufgaben, die in allen Ressorts gleichermaßen anfallen, ist der sachliche Konnex zur Ressortaufgabe und die Bedeutung für deren politisch verantwortlicher Erfüllung Grenze der Bildung von Aufgaben- und damit Verantwortungsbereichen (einschließlich der zulässigen Zentralisierung von „Querschnittsaufgaben“). Dies mag ein Blick auf den Personalbereich erhellen: Die aus dem Ressortprinzip folgende, nach Art. 38 Abs. 2 LV durch delegierbare Kabinettsbefugnisse begrenzte Personalhoheit kann für die Personalführung durch Beschluss der Landesregierung einheitlichen (dann aber in den und durch die Ressorts in eigener Verantwortung anzuwendenden) ressortübergreifenden Grundsätzen unterworfen werden und lässt es zu, für die Aufgabenerfüllung nicht zentrale technische Aufgaben der Personalverwaltung (z.B. Bezügeabrechnung; Beihilfe) zu zentralisieren; eine ressortübergreifende Konzentration von Personalentwicklungs- und –verwendungsentscheidungen wäre indes verfassungsrechtlich unzulässig.


42

Untrennbar mit der Erfüllung der Ressortaufgaben verbundene Gestaltungs-, Planungs- und Durchführungsaufgaben sind und bleiben auch dann (nicht der Richtlinienkompetenz oder der Kabinettsentscheidung unterworfene) Ressortaufgaben, wenn die Aufgabe als solche einem anderen Ressort zugeordnet bzw. mit einem anderen Ressort verschmolzen wird. Die Bündelung solcher Aufgaben in einem fachfremden Ressort oder in einer sonst zentralen Stabsstelle bei fortbestehendem Sachkonnex bewirkt eine verfassungsrechtlich unzulässige Verantwortungsteilung.


43

Organisationsentscheidungen im Bereich der Justiz haben deren verfassungsrechtlich besondere Stellung zu beachten. Sie stehen einer Segmentierung der einheitlichen und nur in ihren Zusammenspiel wirksamen Hilfs- und Ermöglichungsfunktion der Justizverwaltung entgegen (s.a. oben I.).

Für das Justizressort hat der VerfGH NRW23herausgearbeitet, dass Organisationsentscheidungen wesentlich sein können für die Verwirklichung des Rechtsstaatsprinzips und des Grundsatzes der Gewaltenteilung, insbesondere für die Sicherung einer eigenständigen und unabhängigen rechtsprechenden Gewalt, und zu Recht darauf hingewiesen, dass die Organisation der Gerichtsverwaltung die grundlegende Frage betrifft, "wie die dritte Gewalt institutionell gesichert und gestärkt und ihre verfassungsrechtlich vorgezeigte Eigenständigkeit hervorgehoben werden soll".


44

Für die Besonderheiten von Organisationsentscheidungen einschließlich der Bestimmung des Ressortzuschnitts hat der VerfGH NRW auf die dienende Funktion der Gerichtsverwaltung für die Erfüllung des Justizgewährleistungsanspruches unter Wahrung der Funktionsfähigkeit der Rechtsprechung in deren einzelnen Zweigen abgestellt und die Besonderheiten der Justizverwaltung wie folgt umschrieben:

"Die Organisation der Gerichtsverwaltung ist an der Schnittstelle zweier Gewalten angesiedelt. Die Gerichts- und Justizverwaltung ist zwar [...] der Exekutive zuzuordnen. Sie steht aber in unmittelbarem Bezug zu den Aufgaben der Rechtsprechung. Organisatorische Entscheidungen mit Auswirkungen auf den Bereich der rechtsprechenden Gewalt unterscheiden sich ihrem Wesen nach von allen anderen Maßnahmen der Behördenorganisation. Sie berühren die Wirkungsmöglichkeiten der Rechtsprechung und können damit unmittelbar die vom Grundgesetz sorgfältig gehütete sachliche Eigenständigkeit und Unabhängigkeit der rechtsprechenden Gewalt betreffen".


45

Gegenstand der Entscheidung war allerdings die Frage der verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Zusammenlegung des Justizministeriums mit dem Innenministerium, nicht die Ressortverantwortlichkeit des Justizressorts in Abgrenzung zur Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten und/ oder der Entscheidungskompetenz der Landesregierung bei ressortübergreifenden Streitfragen; sie ist in der Frage eines organisationsrechtlichen Gesetzesvorbehaltes im Schrifttum auch auf Kritik gestoßen.24Diese Kritik setzt aber mit Recht nicht an den tatsächlichen Besonderheiten der ministerialen Justizverwaltung, sondern den hieraus entwickelten rechtlichen Anforderungen an die Form der Organisationsentscheidung an.


46

Die Besonderheiten der ministerialgebundenen Justizverwaltung bestehen aber auch dann, wenn man mit den Kritikern des VerfGH NRW verfassungsrechtlich eine Verschmelzung der Aufgaben des Justizressorts mit einem anderen Ressort, dessen Eingliederung in die Staatskanzlei (so in Bremen und Mecklenburg-Vorpommern) oder die Zuordnung einzelner Fachgerichtsbarkeiten zu Fachressorts statt zu einem einheitlichen Rechtspflegeministerium (in Niedersachsen z.B. Zuordnung der Sozial- und Arbeitsgerichtsbarkeit zum MFAS) allein auf der Grundlage der Organisationsgewalt der Regierung anerkennt. Auch bei einer solchen Zuordnung der ministerialgebundenen Aufgaben der Justizverwaltung bleiben die hiermit verbundenen Aufgaben Ressortaufgaben, welche die Trennlinie zwischen Ressortverantwortung und Richtlinienkompetenz bzw. Kabinettsentscheidungsbefugnis nicht aufheben; bei Zuordnung der Justiz etwa zum Ministerpräsidenten (Mecklenburg-Vorpommern) bzw. zum Bürgermeister (Bremen) ist der Regierungschef dann zugleich (in Personalunion) Ressortminister. Aus der Möglichkeit, die ministerialgebundene Justizverwaltungsaufgabe "en bloc" und unter Wahrung ihrer Einheitlichkeit einem anderen Ressort zuzuordnen, folgt mithin nicht die Möglichkeit, aus dem dann personell insgesamt anders zugeordneten Verantwortungsbereich einzelne für die Funktionsfähigkeit der Rechtsprechung relevante Planungs-, Gestaltungs- und Entscheidungsbefugnisse "herauszuschneiden".


47




4.  Richtlinienkompetenz als Grenze des Ressortprinzips?



Eine verfassungsrechtliche Grenze des Ressortsprinzips bildet unbestritten die Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten (Art. 37 Abs. 1 LV). Diese Richtlinienkompetenz ist personal gebunden und nicht an einzelne Ressorts/ Ressortinhaber oder gar nachgeordnete Verwaltungseinheiten wie das IZN, das derzeit noch als Landesbetrieb i.S.d. § 26 LHO organisiert ist, delegierbar. Sachlich umschließt die Richtlinienkompetenz die Befugnis zu Rahmenvorgaben, im Prinzipiellen wurzelnden Einzelanordnungen sowie eine Koordinierungs- und Planungskompetenz.25Ungeachtet seiner Interpretations- und Definitionskompetenz in der Frage, was "Richtlinien der Politik" sind, hat der Ministerpräsident keine Kompetenz-Kompetenz, kein umfassendes Selbsteintrittsrecht und hat bei der Betätigung der Richtlinienkompetenz Raum u.a. für die Ressortkompetenz der Minister zu lassen.26Sie ist damit punktuell und themenspezifisch gebunden und umfasst nicht die Befugnis des Ministerpräsidenten, abstrakt-generell zu entscheiden, dass bei ressortübergreifenden Konflikten im Vollzug stets und unabhängig von der je berührten Sachfrage einem bestimmten Beteiligten stets der Entscheidungsvorrang gebührt. Als verfassungsgebundene Kompetenz umschließt sie (vorbehaltlich der Kollegialzuständigkeiten der Landesregierung aus Art. 37 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 LV) die Befugnis zur Festlegung, ob eine mit dem Ressortprinzip vereinbare Organisation der Erledigung von Querschnittsaufgaben einzuführen ist, nicht aber die für die Ressortminister bindende Entscheidung, ob eine bestimmte Aufgabenerledigungsstruktur mit dem Ressortprinzip vereinbar ist.


48

In Bezug auf die hier anstehende Entscheidung über die Zentralisierung bestimmter EDV-Aufgaben (einschließlich der Planungs- und Durchführungskompetenz unter Bündelung der hierfür erforderlichen Ressourcen [Finanzen; Personal]), z.B. bei einem Landesbetrieb wie dem IZN, steht dem Ministerpräsidenten eine Richtlinienentscheidung offen, ob bei widerstreitenden Einschätzungen zu Wirkungen und Nutzen, insb. den durch eine Zentralisierung erreichbaren Synergie- und Einspareffekten, einer zentralen, dezentralen oder arbeitsteilig zentral/ dezentralen Aufgabenerledigung der Vorrang zu geben ist.

Dies setzt aber die (verfassungsrechtliche) Zulässigkeit der einzelnen Entscheidungsoptionen voraus, ohne diese begründen zu können. Es eröffnet insb. dem Ministerpräsidenten verfassungsrechtlich keinen Beurteilungsspielraum, ob es sich bei den Aufgaben, die zur zentralisierten Bearbeitung zusammengefasst werden sollen, um solche handelt, die wegen lediglich marginaler Betroffenheit der Ressortverantwortung nicht der Ressortzuständigkeit unterfallen und daher „zentralisierungsfähig“ sind.


49

Die vorgesehene Bündelung bestimmter EDV-Aufgaben bei einer bestehenden (IZN) oder zu schaffenden Zentralstelle bewirkt eine Konzentration von Planungs-, Gestaltungs- und Durchführungsaufgaben, die untrennbar mit der Funktionsfähigkeit der Justiz verbunden sind, in einer ressortfremden Instanz (die zudem in der politischen Verantwortung eines anderen Ressorts steht). Sie bewirkt eine abstrakt-generelle Beschränkung der Ressortverantwortung für das Justizganze durch Zuständigkeitsverlagerung und kann durch die themengebundene Kompetenz des Ministerpräsidenten zu grundlegenden und richtungweisenden Entscheidungen, die auch Einzelfälle von besonderer Bedeutung umfassen können, nicht mehr gerechtfertigt werden.


50

Der Sache nach bewirkt nämlich die ressortübergreifende Bündelung der Planungs-, Gestaltungs- und Entscheidungskompetenzen, die auch fachlich untrennbare, integrale IuK-Aufgaben des Justizressorts erfasst, in einer Instanz die Konzentration der Entscheidungsbefugnis unter Umwandlung externer "Konflikte" zwischen Ressorts in zentralstellenintern zu lösende Abwägungs- und Prioriätenentscheidungen; diese "Internalisierung" wandelt zugleich die verfassungsrechtlich gesicherte Rolle des Justizressort als gleichberechtigter Beteiligter an der Entscheidungsfindung in die Rolle einer der Entscheidungskompetenz der Zentralstelle hierarchisch untergeordneten Einheit. Diese Konzentration beugt der Notwendigkeit von Richtlinien- oder Kabinettsentscheidungen vor, was gewollter Sinn der Konzentration und politischen zweckmäßig sein mag. Der Verfassungsrechtslage entspricht diese Umgehung zur Bewältigung ressortübergreifender Interessenkonflikte vorgesehenen Mechanismen nicht.


51




5.  Entscheidungsbefugnis der Landesregierung (Art. 37 Abs. 2 Nr. 4 LV) als Grenze der Ressortverantwortung?



Die Frage des anzustrebenden Grades an Zentralisierung von Planungs- Gestaltungs- und Durchführungsaufgaben im EDV-Bereich ist eine Frage, die mehrere Geschäftsbereiche berührt; verständigen sich die beteiligten Regierungsmitglieder nicht über diese Fragen, beschließt hierüber nach Art. 37 Abs. 2 Nr. 4 LV die Landesregierung. Da das IZN derzeit dem Geschäftsbereich des Finanzministeriums zugeordnet ist, kann die Frage der Zentralisierung, soweit die Zentralstellenfunktion dem IZN übertragen werden soll, zugleich als Problem der Abgrenzung der Geschäftsbereiche gesehen werden, über das nach Art. 37 Abs. 2 Nr. 3 LV ebenfalls die Landesregierung als Kollegialorgan zu entscheiden hat.27


52

Die Entscheidungsbefugnis der Landesregierung als Kollegialorgan aus Art. 37 Abs. 2 Nrn. 3 oder 4 LV mag tatsächlich als rein politische Entscheidung bewertet werden; rechtlich ist sie eine durch das in Art. 37 Abs. 1 Satz 2 LV verankerte Ressortprinzip von Verfassungs wegen gebundene Entscheidung. Bei der Beschlussfassung nach Art. 37 Abs. 2 Nrn. 3 oder 4 LV besteht für alle Mitglieder der Landesregierung eine intraorganschaftliche Pflicht zur Wahrung und Achtung des Ressortprinzips auch dann, wenn aus der Zuständigkeit zur Beschlussfassung über die Abgrenzung der Geschäftsbereiche ein Beurteilungsspielraum der Landesregierung herzuleiten wäre, ob eine Teilzuständigkeit integraler, nicht abtrennbarer Bestandteil einer im übrigen aufgabenbereichsspezifisch definierten Ressortkompetenz ist.


53

Auf dieser rechtlichen Grundlage ist aus den zu Rz. 49 ff. bezeichneten Gründen, die eine Richtlinienentscheidung des Ministerpräsidenten ausschließen, der Landesregierung objektivrechtlich auch ein Zugriff auf die EDV-Planungs-, Gestaltungs- und Durchführungskompetenzen des Justizressorts kraft Mehrheitsentscheidung verwehrt.28


54




6.  Zentralisierung durch haushaltsgesetzliche Vorgaben?



Eine Weichenstellung für die Zentralisierung ressortgebundener EDV-Planungs-, Gestaltungs- und Durchführungskompetenzen bildet die Zusammenfassung der hierfür erforderlichen personellen und finanziellen Ressourcen bei einer bestehenden (IZN) oder zu schaffenden Zentralstelle durch den Haushaltsgesetzgeber. Dies kann vor, nach oder zeitgleich mit der - nach Vorstehendem: objektiv rechtswidrigen - Organisationsentscheidung selbst erfolgen.


55

In einem parlamentarischen Regierungssystem haben die Mitglieder der Landesregierung die durch den Haushaltsplan vorgegebenen Ressourcenentscheidungen des Landtages schon wegen dessen Budgethoheit und -verantwortung hinzunehmen. Dies gilt auch dann, wenn damit die tatsächlichen Grundlagen für eine selbständige und eigenverantwortliche Wahrnehmung der Ressortverantwortung entzogen werden. Die hiermit verbundene (mittelbare) Einwirkungsmöglichkeit des Parlaments auf den Binnenbereich der Regierung ist notwendige Folge des Letztentscheidungsrechts des Landtages über den Haushalt, der dann auch die hiermit verbundenen Folgen für die Justiz zu verantworten hat.


56

Das für die Aufstellung des dem Parlament zur Beschlussfassung vorzulegenden Haushaltsplanentwurfes federführend zuständige Finanzministerium sowie die Landesregierung bei der Beschlussfassung über die Einbringung des Haushaltsplanentwurfes trifft allerdings objektivrechtlich die Pflicht zur Vorlage eines in allen Punkten (und Ansätzen) verfassungskonformen Haushaltsplanentwurfes. Hier entfalten das Ressortprinzip sowie der aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz folgende abstrakte Anspruch der Dritten Gewalt auf eine funktionsangemessene, aufgabengerechte Finanzausstattung gewisse Vor- und Schutzwirkungen jedenfalls bei einem Haushaltsplanentwurf, der unter Verzicht auf ressortbezogene Globalbudgets noch - nach Ressorts gegliedert - mit zweckbezogenen Ausgabentiteln und (im Kern verbindlichen) Stellenplänen arbeitet.


57

Verfassungsunmittelbare Vorgaben für den Haushaltsplanentwurf hinsichtlich der Ausstattung, Zuordnung und Dotierung bestimmter Ausgabentitel und Stellen sind angesichts der Komplexität der Aufstellung des Haushaltes nur in engen Grenzen anzuerkennen. Der abstrakte Anspruch der Dritten Gewalt auf eine funktionsangemessene, aufgabengerechte Finanzausstattung, der sich auch auf die Gerichtsverwaltung (inkl. der Ministerialebene) bezieht, ist wegen der "Konkurrenz" der Justiz zu vielfältigen anderen Staatsaufgaben, der Notwendigkeiten, unter Bedingungen knapper Ressourcen und strikter Konsolidierungsvorgaben Prioritätenentscheidungen treffen zu müssen, und der Schwierigkeiten, das verfassungsrechtlich geforderte Minimum der Finanzausstattung konkret bestimmen zu können, ebenfalls grundsätzlich nicht geeignet, nach Grund oder Höhe bestimmte Haushaltsansätze vorzugeben.


58

Eine andere Beurteilung ist jedoch bei einer "planimmanenten" Betrachtung ohne Rückwirkungen auf das Gesamtvolumen des Haushaltes für die Zuordnung von Titeln und Stellen für die Erfüllung einer Aufgabe an ein bestimmtes Ressort anzunehmen, wenn und soweit aus den Haushaltsansätzen hinreichend deutlich erkennbar ist, dass eine bestimmte Aufgabe wahrgenommen werden soll, hierfür Sach- und Investitionsmittel in bestimmter Höhe sowie Personal(mittel) in bestimmten Umfange bereitgestellt werden sollen und es allein um die Entscheidung geht, in welchem Einzelplan (und damit bei welchem Ressort) diese Personal- und Sachmittel veranschlagt werden. Ungeachtet des bloßen Ermächtigungscharakters des Haushaltsplanes und der haushaltsrechtlichen Möglichkeiten, im Haushaltsvollzug Mittel und Stellen umzusetzen, hat jedenfalls der Haushaltsplanentwurf der Landesregierung bei der Einzelplanzuordnung die Ressortzuständigkeit aus Art. 37 Abs. 1 Satz 2 LV zu beachten.


59




7.  Ressortprinzip und Kooperations-/ Koordinationspflichten



Die besondere Stellung der Justiz und die hieraus folgende besondere Ausformung der Ressortverantwortung der ministerialen Justizverwaltung steht einer ressortübergreifenden Koordination und Kooperation und einer punktuellen Übertragung von EDV-Aufgaben allerdings dann nicht entgegen, wenn und soweit in der Sache und im Verfahren der Entscheidungsvorbereitung und –findung sowie im Entscheidungsergebnis den justizspezifischen Besonderheiten und Anforderungen Rechnung getragen werden kann (und wird).

Die verfassungsrechtlichen Vorgaben (insb. Art. 19 Abs. 4, 20 Abs. 3, 92 und 97 GG) unabhängiger und institutionell gesonderter Rechtsschutzgewähr sind nicht nur von den anderen Gewalten zu beachtender Grund der verfassungsfest vorgegebenen Sonderstellung der Justiz, sondern zugleich von Justiz und Justizverwaltung zu berücksichtigende Grenze einer Berufung auf justizspezifische Besonderheiten. Wenn und soweit die verfassungsrechtlichen Besonderheiten nicht greifen, haben die Justiz und ihre Verwaltung die Ergebnisse politischer Entscheidungsprozesse über eine Neugestaltung der IT-Strukturen auch dann hinzunehmen und umzusetzen, wenn diese nicht ihrer auf allgemeine, nicht justizspezifische Erwägungen gestützten Position entsprechen.


60

Die aus der Sonderstellung der Justiz folgenden Grenzen einer Zentralisierung von IuK-Planungs-, Gestaltungs- und Durchführungsaufgaben entheben die Justiz(verwaltung) mithin nicht von der Verpflichtung, im Rahmen des verfassungsrechtlich Statthaften die justizeigenen Strukturen an für die Landesverwaltung geltende Strukturen, Standards und Normen „anschlussfähig“ zu halten. Es kann offen bleiben, ob der verfassungsrechtlichen Sonderstellung der Justiz und ihrer Verwaltung – im Vergleich zur allgemeinen Landesverwaltung – besondere Kooperations- und Koordinationspflichten korrespondieren. Die Einpassung der Justizspezifika in ein allgemeines Konzept des Landes gebietet jedenfalls Informations-, Mitwirkungs- und Anpassungspflichten der Justiz, soweit die organisatorische Selbständigkeit der Justiz und ihre verfassungsrechtliche Sonderstellung dies zulassen.


61

Diese Kooperations- und Koordinationspflichten setzen allerdings voraus, dass die Definitionshoheit darüber, welche justizspezifischen Besonderheiten zu beachten sind, bei der Justiz und ihrer Verwaltung bleibt. Vorbehaltlich abweichender gesetzlicher Regelungen, welche die dem Ausgestaltungsgesetzgeber gezogenen Grenzen auch im Regelungsinhalt beachten, steht der Justiz insoweit zur Sicherung der organisatorischen und inhaltlichen Unabhängigkeit und ihrer Funktionsfähigkeit eine Beurteilungsprärogative und in diesem Sinne eine „Kompetenz-Kompetenz“ zu. Die Verfassungspflicht zur Wahrung und Förderung der Unabhängigkeit der Justiz und ihrer Funktionsfähigkeit auch im organisatorischen Bereich gebietet den justizexternen Gewalten(trägern), diese Beurteilungsprärogative grundsätzlich zu beachten. Die Darlegungs- und Beweislast dafür, dass tatsächlich justizspezifische Besonderheiten nicht vorlägen, liegt bei den justizexternen Gewalten(trägern). Soll dies geltend gemacht werden, ist durch entsprechende verfahrensrechtliche Vorkehrungen (substantiierte Darlegung; frühzeitige Verfahrensbeteiligung im Entscheidungsvorbereitungs- und –bildungsprozess) sicherzustellen, dass die Justiz und ihre Verwaltung einen entgegenstehenden Standpunkt hinreichend in den Entscheidungsprozess einbringen kann und nicht vor „vollendete Tatsachen“ gestellt wird.


62



Lüneburg, den 4. Juni 2002




1S. nur BVerfGE 68, 1 (86); umfassend Zimmer, Funktion – Kompetenz – Legitimation, 1979.

2Für die Übertragung der Konzepte und Elemente neuer Steuerungsmodelle s. etwa R. Pitschas, Neues Steuerungsmodell in der Verwaltungsgerichtsbarkeit; Qualitätsmanagement im richterlichen Bereich bei gegebenem Prozessrecht. Thesenpapier zum Arbeitskreis „Justizmanagement und richterliche Unabhängigkeit“ des 13. Deutschen Verwaltungsrichtertages (München Mai 2001), These 5; L. M. Peschel-Gutzeit, Justiz und „neue Steuerungsmodelle“ - zwei Welten oder ein Erfolg?, BDVR-Rundschreiben 2001, 41 ff.; Arbeitsgruppe „Neues Haushaltswesen“, Bericht an die Justizministerinnen und -minister vom April 2000, Nr. 4.2.; K. F. Röhl, Mit dem Werkzeugkasten des NSM in die Justiz, in: H. Hill/ H. Hof (Hrsg.), Wirkungsforschung zum Recht II. Verwaltung als Adressat und Akteur, Baden-Baden 2000, 437 ff.; P. Maier, New Public Management in der Justiz. Möglichkeiten und Grenzen einer wirkungsorientierten Gerichtsführung aus betriebswirtschaftlicher und rechtlicher Perspektive, Bern/ Stuttgart/ Wien 1999.

3VerfGH NRW, Urt. v. 9.2.1999 - VerfGH 11/98 -, NJW 1999, 1243 ff. = DVBl. 1999, 714 ff.

4BverfGE 54, 159 [160].

5Jüngstes Beispiel ist das zum 1.1.2002 in Kraft getretene Gesetz zur Bereinigung des Rechtsmittelsrechts im Verwaltungsprozess, das erst Ende Dezember verkündet worden ist.

6Inhaltsgleich Art. 65 Satz 1 und 2 GG, der zusätzlich für Meinungsverschiedenheiten zwischen den Ressorts in Satz 3 den der Sache nach in Art. 37 Abs. 2 Nr. 4 LV enthaltenen Konfliktregelungsmechanismus enthält, dass dann die (Bundes- bzw. Landes)Regierung als Kollektivorgan entscheidet. Dabei wird hier unterstellt, dass es sich bei Fragen der EDV-Architektur und -Kompetenzen um Fragen handelt, "die mehrere Geschäftsbereiche berühren".

7Stern, Staatsrecht, Bd. I, 2. Aufl., S. 1012 (§ 22 III 7).

8Objektiv ist die Abgrenzung der Organkompetenzen zwingendes, nichtdisponibeles Verfassungsrecht. In der politischen Realität/ der "Staatspraxis" treten im intrafunktionellen Bereich der Regierung die verfassungsdogmatischen Abgrenzungsfragen indes hinter der politischen Entscheidung zurück, ob rechtlich an sich zwingende Regelungen auch zu aktivieren sind.

9Schröder, in: Starck (Hrsg.), GG, Bd. 2, 4. Aufl., Art. 65 Rn. 29.

10Achternberg, in: Isensee/ Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. 2, § 52 Rn. 35; Schröder, in: Starck (Hrsg.), GG, Bd. 2, 4. Aufl., Art. 65 Rn. 30.

11S. dazu Herzog, in: Maunz/ Dürig/ Herzog, Scholz, GG, Art. 65 Rn. 81 ff.

12Schröder, in: Starck (Hrsg.), GG, Bd. 2, 4. Aufl., Art. 65 Rn. 28.

13S. dazu Herzog, in: Maunz/ Dürig/ Herzog, Scholz, GG, Art. 65 Rn. 90.

14Aus Art. 67 LV folgt etwa, dass es ein Finanzministerium geben muss, das lediglich mit weiteren Zuständigkeiten ausgestattet werden kann.

15Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 21; Schröder, in: Starck (Hrsg.), GG, Bd. 2, 4. Aufl., Rn. 30.

16Oldiges, in Sachs (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 21; Stern, Staatsrecht, Bd. 2, S. 309 (§ 31 IV 3).

17Zu Einzelheiten s.u. Rz. 34 ff.

18Dazu V. Mehde, Neues Steuerungsmodell und Demokratieprinzip, Berlin 2000, 399 ff; ders., DVBl. 2001, 13 (16 f.); Emde, Die demokratische Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung, Berlin 1991, 344.

19S.a. Rz. 60 ff.

20Hieran setzt die Diskussion um eine Stärkung der Selbstverwaltung der Justiz durch Schaffung eines "Justizverwaltungsrates" an; s. dazu etwa Deutscher Richterbund, Abschlusspapier der Arbeitsgruppe Selbstverwaltung, März 2001; Bund Deutscher Verwaltungsrichter und Verwaltungsrichterinnen, Richterliche Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte in einem modernen gewaltenteilenden Rechtsstaat, Diskussionsentwurf April 2002; T. Groß, Selbstverwaltung der Gerichte als Voraussetzung ihrer Unabhängigkeit?, Beiheft Die Verwaltung 2002 (im Erscheinen). Für die Bestimmung der Reichweite des Ressortprinzips braucht der Frage nicht nachgegangen zu werden, ob es sich bei diesen Vorstößen allein um verfassungs- und rechtspolitische Anliegen handelt oder eine zumindest punktuelle Stärkung der Selbstverwaltungs- und Mitwirkungsbefugnisse der Justiz im Bereich der systemischen Steuerung, wie sie u.a. durch die Gestaltung EDV-gestützter Rahmenbedingungen für die spruchrichterliche Tätigkeit erfolgt, verfassungsrechtlich geboten ist.

21Dazu – m.w.N.- Berlit, Richterliche Unabhängigkeit und Organisation effektiven Rechtsschutzes im „ökonomisierten“ Staat, Beiheft zu Die Verwaltung, 2002 (im Erscheinen).

22In diese Richtung (mit Akzent auf die Rechtsauslegung) Eidenmüller, Effizienz als Rechtsprinzip, Tübingen 1995.

23VerfGH NRW, Urt. v. 9.2.1999 - VerfGH 11/98 -, NJW 1999, 1243 ff. = DVBl. 1999, 714 ff.

24S. nur R. Brinktrine, Organisationsgewalt der Regierung und der Vorbehalt des Gesetzes - zur Reichweite der „Wesentlichkeitstheorie“ am Beispiel der Zusammenlegung von Justiz- und Innenministerium in Nordrhein-Westfalen, JURA 2000, 123 ff; J. Wieland DVBl. 1999, 719 ff.; H. Sendler, Vom schönen Schein des bösen Scheins - Oder: Alle Macht den Richtern, NJW 1999, 1232 ff; E.-W. Böckenförde, Organisationsgewalt und Gesetzesvorbehalt, NJW 1999, 1235 f.; M. Möstl, Sicherheitsgewährleistung im gewaltenteilenden Rechtsstaat, in: M. Demel (Hrsg.), Funktionen und Kontrolle der Gewalten, Stuttgart u.a. 2001, 53 (77 ff.).

25Achterberg, in: Isensee/ Kirchhof (Hrsg.), HStR, Bd. II, § 52 Rn. 19.

26Achterberg, in: Isensee/ Kirchhof (Hrsg.), HStR, Bd. II, § 52 Rn. 19 ff.; Schröder, in: Starck (Hrsg.), GG, Bd. 2, 4. Aufl., Art. 65 Rn. 15 f.. Der umstrittenen Frage, inwieweit die Richtlinienkompetenz in besonderen Ausnahmefällen ein Selbsteintrittsrecht umfasst, braucht hier nicht nachgegangen zu werden.

27Entsprechendes gilt wenn eine neu zuschaffende Zentralstelle mit direktiven Planungs- Gestaltungs- und Durchführungskomeptenzen einem anderen Ressort oder der Staatskanzlei (die dann insoweit Ressort wäre) zugeordnet werden sollte. Sollte eine solche Zentralstelle im Rahmen einer Organisationsprivatisierung gänzlich aus dem unmittelbaren Einwirkungsbereich eines Ressorts entlassen werden,. ergäben sich zusätzliche (verfassungs)rechtliche Fragen, denen hier nicht nachzugehen ist.

28Hiervon zu trennen ist die ausschließlich politische Frage, welche Konsequenzen das für die Justiz zuständige Mitglied der Landesregierung bei einer dieser Rechtsansicht entgegenstehenden Beschlussfassung durch die Landesregierung zu ziehen hätte. Der Beschluss der Landesregierung ist jedenfalls wirksam und durch das für das Ressort verantwortliche Mitglied der Landesregierung zu beachten und umzusetzen. Es besteht keine Verfassungspflicht, nach Art. 54 Nr. 1 LV den NdsStGH anzurufen. Soweit durch Kompetenzentzug die Möglichkeiten einer eigenverantwortlichen Ressortleitung beschränkt werden, wird auch die Parlamentsverantwortlichkeit des Justizministers eingeschränkt und geht auf die Landesregierung bzw. das Mitglied der Landesregierung über, in dessen Geschäftsbereich nunmehr die Teilkompetenzen angesiedelt sind (wird etwa das IZN zur Zentralstelle und verbleibt es bei der Zuordnung des IZN zum MF also der Finanzminister).


 


* Prof. Dr. Uwe Berlit war zum Zeitpunkt der Erstellung dieses Gutachtens (2002) Richter am Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht. Mittlerweile ist Prof. Dr. Berlit Richter am Bundesverwaltungsgericht.
[ online seit: 22.09.2009 ]
Zitiervorschlag: Autor, Titel, JurPC Web-Dok., Abs.
Zitiervorschlag: Berlit, Uwe, Kurzgutachten:  Rechtliche Rahmenbedingungen einer strategischen Neuausrichtung der IT-Struktur aus Sicht der Justiz - JurPC-Web-Dok. 0201/2009


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