Bayerischer Verwaltungsgerichtshof |
| TKG § 50 Abs. 1, Abs. 2 |
Leitsatz (der Redaktion) |
| Sondernutzungsgebühren für die - auch erstmalige - Verlegung einer Telekommunikationslinie dürfen nicht erhoben werden, § 50 Abs. 1 Satz 1 TKG ordnet insoweit die unentgeltliche Nutzungsberechtigung an. |
Tatbestand |
| Die Klägerin wendet sich gegen die Aufhebung eines Sondernutzungsgebührenbescheids für die Verlegung einer Telekommunikationslinie in einer dem Bayerischen Straßen- und Wegegesetz (BayStrWG) unterliegenden Straße. | JurPC Web-Dok. 197/2000, Abs. 1 |
| Mit Gebührenbescheid vom 4. Dezember 1997 setzte die Klägerin gegenüber der Beigeladenen eine Gebühr für eine verkehrsrechtliche Erlaubnis in Höhe von 250 DM und eine wegerechtliche Sondernutzungsgebühr für eine Straßenbenutzung von 328 DM fest. Dem Gebührenbescheid lag die Erteilung einer verkehrsrechtlichen Erlaubnis sowie einer wegerechtlichen Sondernutzungserlaubnis für Kabelverlegungsarbeiten in verschiedenen Ortsstraßen in Waldperlach durch die von der Beigeladenen beauftragte Baufirma K**** GmbH zu Grunde. Es handelte sich dabei um die erstmalige Einbringung von Telekommunikationseinrichtungen in den Straßengrund. | Abs. 2 |
| Mit am 18. Dezember 1997 eingegangenem Schreiben legte die Beigeladene (u.a.) gegen die Festsetzung der Sondernutzungsgebühr von 328 DM Widerspruch ein. Mit Widerspruchsbescheid vom 13. März 1998 hob die Regierung von Oberbayern den Gebührenbescheid der Klägerin auf, soweit er die Festsetzung der Sondernutzungsgebühr von 328 DM betraf. Die Erhebung von Sondernutzungsgebühren sei insoweit durch § 50 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) ausgeschlossen. | Abs. 3 |
| Die gegen den belastenden Teil des Widerspruchsbescheids (Ziffern 2 und 4) von der Klägerin erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 7. Oktober 1999 als unbegründet ab. Die Sonderregelung des § 50 Abs. 1 Satz 1 TKG, deren Verfassungsmäßigkeit das Bundesverfassungsgericht festgestellt habe, stehe der Erhebung einer Sondernutzungsgebühr entgegen. Sie verdränge nach Art. 31 GG landesstraßenrechtliche und ortsrechtliche Bestimmungen. Der Anwendungsbereich des § 50 Abs. 1 Satz 1 TKG erstrecke sich, wie auch die Gesetzgebungsmaterialien belegten, auf den hier gegebenen Sachverhalt. Das unentgeltliche Nutzungsrecht erfasse insbesondere die mit der erstmaligen Anlegung oder Errichtung von Kabelanlagen verbundenen Straßenbenutzungen, vor allem Grabungsarbeiten, Aushub- und Materiallagerungen, Aufstellen von Containern und Maschinen. | Abs. 4 |
| Mit ihrer Berufung wendet die Klägerin dagegen im Wesentlichen ein: | Abs. 5 |
| Die in § 50 Abs. 1 TKG geregelte Unentgeltlichkeit der Benutzung von Verkehrswegen durch Telekommunikationslinien beziehe sich nur auf deren Vorhandensein und Verbleib im Straßenraum sowie auf deren Betrieb, Wartung und Unterhaltung. Vom Gebührenprivileg nicht umfasst seien die mit der Verlegung im Zusammenhang stehenden sonstigen Sondernutzungen, die in Bezug auf Intensität, Umfang, Zeitdauer und Art der Straßennutzung ganz unterschiedlich sein könnten und davon abhingen, ob neben der reinen Durchführung der Aufgrabung auch Aushub und Material gelagert, Container, Baumaschinen und Bauwagen abgestellt sowie ein zügiger oder ein eher langsamerer Arbeitsablauf gewählt werde. Der Gesetzestext des § 50 Abs. 1 TKG nenne solche Nutzungen nicht, so dass insoweit auch kein unentgeltliches Nutzungsrecht bestehe. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus der Formulierung des Gesetzes, "soweit nicht dadurch der Widmungszweck der Verkehrswege dauernd beschränkt wird". Danach bestehe lediglich bei fehlender oder vorübergehender Beschränkung des widmungsgemäßen Straßengebrauchs durch vorhandene Leitungen ein unentgeltliches Nutzungsrecht. Bei dauerhafter Gemeingebrauchsbeschränkung durch die Kabelanlage greife die Nutzungsberechtigung des § 50 Abs. 1 TKG nicht. Es sei also zu unterscheiden: Vorübergehende Gemeingebrauchsbeschränkungen, die nach Einbringung der Telekommunikationslinie im Zusammenhang mit deren Betrieb oder Wartung anfielen, seien von der unentgeltlichen Nutzungsberechtigung des § 50 Abs. 1 TKG umfasst. Beschränkungen des Gemeingebrauchs, die im Rahmen der Errichtung der Linien z.B. durch Straßenbaumaßnahmen, Grabungen, Aushublagerungen, Fundamentierung von Masten etc. entstünden, seien vom Geltungsbereich des § 50 Abs. 1 TKG nicht betroffen. Hier griffen allein die Bestimmungen nach Landesstraßenrecht sowie die jeweiligen kommunalen Regelungen. | Abs. 6 |
Die Klägerin beantragt,
| Abs. 7 |
Der Beklagte beantragt,
| Abs. 8 |
| Der Anwendungsbereich des § 50 TKG erfasse auch den vorliegenden Sachverhalt, so dass ein gebührenpflichtiger Tatbestand ausscheide. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entstehe hier ein öffentlich-rechtliches Benutzungsverhältnis, das einen Rückgriff auf die Regelungen des allgemeinen Straßenrechts ausschließe und sich von den einzelnen Sondernutzungstatbeständen deutlich abhebe. | Abs. 9 |
Die Beigeladene beantragt ebenfalls,
| Abs. 10 |
| Es sei zwar richtig, dass in § 50 Abs. 1 TKG die Einbringung und Errichtung von Kabelkanalanlagen nicht genannt sei. Nach allgemeinem Sprachgebrauch werde von dem Begriff der "Benutzung" jedoch auch die erstmalige Errichtung einer Telekommunikationslinie mit den damit verbundenen Maßnahmen wie etwa Aufgrabungsarbeiten, Abstellen und Lagern von Maschinen etc. erfasst. Der gesamte Komplex der §§ 50 bis 58 TKG zeige von der Systematik der Gesetzesüberschrift her, dass die "Benutzung der Verkehrswege" hinsichtlich der Errichtungs-, Wartungs- und Reparaturarbeiten sowie der Existenz der Telekommunikationslinien abschließend geregelt werden sollte. Nur eine solche Auslegung entspreche auch dem Zweck der strittigen Regelung sowie des Telekommunikationsgesetzes insgesamt und der notwendigen Konformität zur Europäischen Richtlinie 96/19 EG. | Abs. 11 |
| Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichts- und Behördenakten sowie die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 12. Juli 2000 Bezug genommen. | Abs. 12 |
Entscheidungsgründe |
| Die zulässige Berufung der Klägerin ist unbegründet. Die Widerspruchsbehörde hat den Sondernutzungsgebührenbescheid der Klägerin vom 4. Dezember 1997 zu Recht aufgehoben; das Verwaltungsgericht hat die dagegen gerichtete Klage zu Recht abgewiesen. Denn die Erhebung von Sondernutzungsgebühren ist vorliegend durch § 50 Abs. 1 Satz 1 TKG ausgeschlossen. | Abs. 13 |
| Nach § 50 Abs. 1 Satz 1 TKG sind der Bund - oder wie hier der Lizenznehmer nach § 50 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 6 Abs. 1 Nr. 1 TKG, auf den der Bund sein Recht übertragen hat - befugt, Verkehrswege für die öffentlichen Zwecken dienenden Telekommunikationslinien unentgeltlich zu benutzen, soweit nicht dadurch der Widmungszweck der Verkehrswege dauernd beschränkt wird. Diese Berechtigung erfasst entgegen der Ansicht der Klägerin auch die Nutzung der (Landes-)Straßen für die Bauarbeiten anlässlich der erstmaligen Einbringung der Telekommunikationslinie in den Straßenkörper. Das Landesstraßenrecht nach Art. 18 Abs. 2a des BayStrWG i.V.m. kommunalen Sondernutzungsgebührensatzungen, das ohne die Regelung des § 50 Abs. 1 Satz 1 TKG zur Erhebung von Sondernutzungsgebühren berechtigen würde, wird dadurch verdrängt (vgl. Art. 31 GG). Für die Benutzung der Straßen über den Gemeingebrauch hinaus, die durch Tatbestände wie das Aufgraben der Straßenfläche oder das Lagern von Baustoffen, Baustelleneinrichtungen und -geräten erfolgt (vgl. Art. 18 Abs. 1 und ggf. Art. 22 BayStrWG), können damit keine Sondernutzungsgebühren erhoben werden. | Abs. 14 |
| 1. Die bundesrechtliche Regelung des § 50 Abs. 1 Satz 1 TKG ist verfassungsmäßig. Das Bundesverfassungsgericht hat mit Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 7. Januar 1999 auf Kommunalverfassungsbeschwerde hin entschieden, dass die unentgeltliche Nutzungsberechtigung an öffentlichen Verkehrswegen für die Durchleitung von Telekommunikationslinien den Schutzbereich der Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nicht berührt (vgl. BVerfG vom 7.1.1999 BayVBl 1999, 243 = NVwZ 1999, 520). Die in der Entscheidung nicht erörterte Frage der Gesetzgebungskompetenz des Bundes, die im Hinblick auf die fehlende Berührung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG offen blieb, ist im Übrigen dahin zu beantworten, dass eine solche Kompetenz in Art. 73 Nr. 7 GG ("Das Postwesen und die Telekommunikation") besteht. Diese Herleitung einer Gesetzgebungskompetenz aus Art. 73 Nr. 7 GG entspricht der Auffassung der Bundesregierung im Gesetzgebungsverfahren, der der Bundesgesetzgeber gefolgt ist (vgl. Entwurf eines Telekommunikationsgesetzes, BT-Drs. 13/4438 vom 23.4.1996, Anlage 3 Gegenäußerung der Bundesregierung zur Stellungnahme des Bundesrats, zu Nr. 61, S. 36), sowie der überwiegenden Auffassung in der Literatur (vgl. Schütz in: Beck'scher TKG-Kommentar, 2. Aufl. 2000, RdNr. 8 zu § 50; Koenig/Siewer, NVwZ 2000, 609/610 f. - jeweils m.w.N.; Manssen, ArchivPT 1998, 236/241; a.A. Schacke/Rosin, DVBl 1997, 471, die insoweit eine Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG - "Recht der Wirtschaft" - bejahen; a.A. - gegen Gesetzgebungskompetenz des Bundes - Püttner, ArchivPT 1996, 307/310 ff.). Sie liegt nicht nur in der Tradition der Vorläuferregelung des § 1 des Telegraphenwegegesetzes (TWG) vom 18. Dezember 1899 (RGBl S. 705). Für sie spricht auch der Umstand, dass die gesetzliche Regelung der Telekommunikation die Regelung ihrer wesentlichen Rahmenbedingungen ermöglichen soll (vgl. Koenig/Siewer a.a.O. S. 611). In der Regelung des § 50 Abs. 1 Satz 1 TKG kommt dabei die Wertentscheidung des Art. 87f Abs. 1 GG bei der Neuordnung des Post- und Telekommunikationswesens zum Ausdruck, der durch Gesetz vom 30. August 1994 (BGBl l S. 2245) neu gefasst wurde; der Bund gewährleistet danach im Bereich des Postwesens und der Telekommunikation flächendeckend angemessene und ausreichende Dienstleistungen (vgl. Schütz in: Beck'scher TKG-Kommentar, RdNr. 8 zu § 50; vgl. ferner auch BVerfG vom 25.8.1999 NJW 2000, 798/799). | Abs. 15 |
| Soweit in diesem Zusammenhang aus Art. 104a Abs. 1 GG hergeleitet wird, dass den Gemeinden durch die unentgeltliche Nutzungsberechtigung keine zusätzlichen Kosten aufgebürdet werden dürften, werden diese Bedenken insbesondere durch § 52 und ggf. durch § 53 TKG ausgeräumt. Diese Vorschriften sehen Rücksichtnahme- und Instandsetzungspflichten sowie Kosten- und Auslagenersatz zu Gunsten der wegeunterhaltungspflichtigen Gemeinden vor, so dass diesen durch die Nutzung nach § 50 Abs. 1 Satz TKG keine Mehraufwendungen entstehen (vgl. Schütz in: Beck'scher TKG-Kommentar, RdNrn. 2 und 8 ff. zu § 52; Koenig/Siewer a.a.O. S. 613 ff.; zu § 53 TKG vgl. BVerwG vom 1.7.1999 BayVBl 2000, 182; vgl. ferner auch BVerfG vom 7.1.1999 a.a.O. S. 243 f.). | Abs. 16 |
| 2. Eine Untersuchung des § 50 Abs. 1 Satz 1 TKG nach den allgemein üblichen Auslegungsmethoden ergibt, dass diese Norm die unentgeltliche Nutzungsberechtigung auch auf die hier strittigen Bauarbeiten im Zusammenhang mit der erstmaligen Einbringung der Telekommunikationslinie in den Straßenkörper und die damit verbundene Lagerung von Erdaushub, Baumaterialien, Baustelleneinrichtungen und -geräten auf der Straße und dergleichen erstreckt. | Abs. 17 |
| a) Schon der Wortsinn des § 50 Abs. 1 Satz 1 TKG legt dieses Ergebnis nahe. Es mag zwar noch möglich sein, wie die Klägerin bei ihrem Versuch einer engen Auslegung der Nutzungsberechtigung vorträgt, die Nutzung des Verkehrswegs abstrakt in verschiedene Teilbereiche - insbesondere in das Verlegen der Leitung und in das Belassen der Leitung im Straßenkörper - aufzuspalten. Nach allgemeinem Sprachgebrauch ist unter dem "Benutzen" eines Verkehrswegs für Zwecke einer Telekommunikationslinie indes auch die Verlegung der Leitung im Straßenkörper, also die erstmalige Herstellung der Telekommunikationslinie (einschließlich aller Bauarbeiten) zu verstehen mit der Folge, dass die Einbringung der Leitung in den Straßenkörper als Teil der Benutzung anzusehen ist (ebenso Hoeren/Brauner, NWVBl 1998, 129/131). Denn "benutzen" bedeutet, sich einer Sache ihrem Zweck entsprechend zu bedienen, sie zu verwenden oder von ihr Gebrauch zu machen (vgl. Duden, Das große Wörterbuch der deutschen Sprache in sechs Bänden, Band I, 1976, Stichwort "benutzen"). Das deutet darauf hin, das Tatbestandsmerkmal "benutzen" eher weit auszulegen und darunter im Zweifel eine aktive Herrschaft über den Gegenstand hinsichtlich der ganzen Breite des vorgesehenen Nutzungszwecks zu verstehen. Soweit in einer gesetzlichen Regelung wie hier in § 50 Abs. 1 Satz 1 TKG eine solche Breite der Nutzungsberechtigung nicht Gegenstand der Benutzung sein soll, bedarf es demgemäß grundsätzlich ihrer Einschränkung im gesetzlichen Tatbestand; nicht hingegen ist die Nutzungsberechtigung möglichst eng zu interpretieren. Eine solche Einschränkung ist in § 50 Abs. 1 Satz 1 TKG nur dahin erfolgt, dass durch die Nutzung für Telekommunikationszwecke der Widmungszweck des Verkehrswegs nicht "dauernd" beschränkt werden darf. Diese Einschränkung wird indes durch den vorübergehenden Vorgang des Einbringens der Leitung ersichtlich nicht berührt. | Abs. 18 |
| b) Ebenso ergibt eine Auslegung des § 50 Abs. 1 Satz 1 TKG nach den Regelungsabsichten des historischen Gesetzgebers, dass die Bauarbeiten zur Einbringung der Leitung vom Tatbestand der unentgeltlichen Benutzung erfasst sein sollen. | Abs. 19 |
| aa) Im Gesetzgebungsverfahren forderte der Bundesrat, in § 49 Abs. 1 Satz 1 des Entwurfs eines Telekommunikationsgesetzes (E/TKG; § 49 Abs. 1 E/TKG entspricht in der Gesetz gewordenen Fassung § 50 Abs. 1 Satz 1) das Wort "dauernd" zu streichen (vgl. BT-Drs. 13/4438, Anlage 2 Stellungnahme des Bundesrats, Nr. 60 zu § 49 Abs. 1, S. 15). Bezüglich der Herstellung der Telekommunikationslinie sowie Reparatur- und Wartungsarbeiten führte der Bundesrat aus, die Verkehrsbelange würden dabei nur vorübergehend berührt. Für diese kurze Zeitphase sei bei der zuständigen Behörde eine Sondernutzungserlaubnis einzuholen. Dies bedeute keinesfalls eine Erschwernis. Denn der Betreiber der Telekommunikationslinie müsse sich ohnehin mit dem Träger der Straßenbaulast und mit der Straßenverkehrsbehörde abstimmen und deren Einverständnis erreichen (vgl. BT-Drs. 13/4438, Nr. 60, S. 15). Dem trat die Bundesregierung entgegen (vgl. BT-Drs. 13/4438, Anlage 3 Gegenäußerung der Bundesregierung zur Stellungnahme des Bundesrats, zu Nr. 60, S. 36). Sie verwies zunächst darauf, dass die vorgesehene Nutzungsberechtigung dem geltenden Telegraphenwegegesetz entspreche. Dann führte sie ausdrücklich Folgendes aus: | Abs. 20 |
| "Dies bedeutet keine überflüssige Einschränkung des Trägers der Straßenbaulast, denn es ist dem Nutzungsrecht immanent, dass der Lizenznehmer die zu dessen Wahrnehmung erforderlichen Herstellungs-, Reparatur- und Wartungsarbeiten durchführen lassen kann, ohne für die damit verbundene weitgehende Beschränkung des Widmungszwecks einer besonderen Erlaubnis zu bedürfen. Eine erlaubnisbedürftige Sondernutzung, die dem Entstehen oder dem Fortdauern des Durchleitungsrechts entgegen steht, ist sachgerecht erst bei einer dauernden Beeinträchtigung des Widmungszwecks anzunehmen" (vgl. BT-Drs. 13/4438, zu Nr. 60, S. 36). | Abs. 21 |
| Damit hat die Bundesregierung für die schließlich zum Gesetz gewordene Fassung des § 50 Abs. 1 Satz 1 TKG ausdrücklich ausgeführt, dass die Herstellung der Telekommunikationslinie nicht als - eine die Abgabepflicht auslösende - Sondernutzung zu qualifizieren sei, sondern dem unentgeltlichen Nutzungsrecht des § 50 Abs. 1 Satz 1 TKG unterfalle. Dieser Auffassung ist der Bundesgesetzgeber (Bundestag und Bundesrat) im weiteren Gesetzgebungsverfahren gefolgt. Der Abänderungsvorschlag des Bundesrats, der den Standpunkt der Klägerin gestützt hätte, ist hingegen gescheitert (vgl. auch Schütz in: Beck'scher TKG-Kommentar, RdNr. 1 zu § 50). Da die Einbringung der Telekommunikationslinie in den Straßenkörper nebst den zugehörigen Bau- und Lagerungsarbeiten Teil der Herstellung der Telekommunikationslinie ist, widerspricht die Auffassung der Klägerin, die darin gleichwohl einen entgeltpflichtigen Sondernutzungstatbestand erblickt, den Regelungsabsichten des Gesetzgebers. | Abs. 22 |
| bb) Ein weiterer Beleg für die vom Gesetzgeber gewollte Unentgeltlichkeit der Straßennutzung im Zusammenhang mit der erstmaligen Einbringung der Telekommunikationslinie in den Straßenkörper ergibt sich im Übrigen aus den ursprünglichen Meinungsverschiedenheiten zwischen Bundesrat und Bundesregierung zur Frage der "Unentgeltlichkeit" in § 49 Abs. 1 Satz 1 E/TKG. Der Bundesrat schlug vor, in § 49 Abs. 1 Satz 1 E/TKG das Wort "unentgeltlich" zu streichen und als weitere Regelung anzufügen, dass die Träger der Wegebaulast für die Benutzung der Verkehrswege einen Anspruch auf Entgelt hätten. Zur Begründung verwies er auf die Konzessionsabgabe im Energiebereich, wobei hinsichtlich der Nutzung von Verkehrswegen kein Unterschied zwischen Telekommunikationsunternehmen und Energieversorgungsunternehmen bestehe. Deshalb dürfe keinesfalls gefolgert werden, dass das Verlegen von Leitungen unentgeltlich gestattet werden müsse (vgl. BT-Drs. 13/4438, Nr. 61, S. 15). Dieser Auffassung ist die Bundesregierung ebenfalls entgegengetreten. Dabei hat sie dargelegt, wesentlich sei, dass die Erhebung von Wegenutzungsentgelten gerade den "Infrastrukturausbau" und damit das Angebot von Telekommunikationsdienstleistungen in ländlichen Gebieten im Vergleich zu Ballungsräumen erheblich und überproportional verteuern würde (vgl. BT-Drs. 13/4438, zu Nr. 61, S. 36). Daraus ist wiederum erkennbar, dass die in Streit stehenden Herstellungsarbeiten entsprechend den Regelungsabsichten des Bundesgesetzgebers, die sich im Gesetzgebungsverfahren letztendlich durchgesetzt haben unentgeltlich bleiben sollten. | Abs. 23 |
| c) Des Weiteren folgt auch aus einer systematischen Auslegung des § 50 TKG und weiterer mit ihm zusammenhängender Vorschriften im achten Teil des Telekommunikationsgesetzes (§§ 50 - 58 TKG), dass die erstmalige Einbringung der Telekommunikationslinie in den Straßenkörper von dem unentgeltlichen Benutzungsrecht nach § 50 Abs. 1 Satz 1 TKG erfasst werden soll. | Abs. 24 |
| Die Nutzungsberechtigung, die dem Bund nach § 50 Abs. 1 Satz 1 TKG oder einem Lizenznehmer nach Maßgabe des § 50 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 6 Abs. 1 Nr. 1 TKG zusteht, ist nicht allein in § 50 Abs. 1 Satz 1 TKG geregelt. Vielmehr erschließt sich die in der Nutzungsberechtigung liegende Rechtsposition aus der Gesamtheit der in §§ 50 ff. TKG enthaltenen Regelungen (vgl. auch Schütz in: Beck'scher TKG-Kommentar, RdNrn. 11, 34, 46 und 51 zu § 50). Nach § 50 Abs. 2 Satz 2 TKG sind Telekommunikationslinien so zu "errichten" und zu "unterhalten", dass sie den Anforderungen der Sicherheit und Ordnung sowie den anerkannten Regeln der Technik genügen. § 50 Abs. 3 Sätze 1 und 2 TKG enthalten Regelungen für die "Verlegung neuer Telekommunikationslinien" und die "Änderung vorhandener Telekommunikationslinien" sowie für die "Verlegung oberirdischer Leitungen". Nach der Legaldefinition des Gesetzes in § 3 Nr. 20 TKG sind dabei "Telekommunikationslinien" unter- und oberirdisch geführte Kabelanlagen einschließlich ihrer zugehörigen Schalt- und Verzweigungseinrichtungen, Masten und Unterstützungen, Kabelschächte und Kabelrohre. Damit beschreibt das Gesetz in engem systematischen Zusammenhang mit dem Benutzungstatbestand des § 50 Abs. 1 Satz 1 TKG ober- wie unterirdische Formen für die Benutzung des Verkehrswegs. Besonders in den Blick zu nehmen ist in diesem Zusammenhang die Gesetzesüberschrift des § 50 TKG "Grundsatz der Benutzung öffentlicher Wege". Mit dieser Formulierung belegt sie, dass es sich bei § 50 TKG insgesamt um eine umfassende Regelung der - unterirdischen und oberirdischen - Benutzung des Verkehrswegs handelt und dass das "Errichten" (§ 50 Abs. 2 Satz 2 TKG) und das "Verlegen" (§ 50 Abs. 3 Sätze 1 und 2 TKG) als Maßnahmen zur Herstellung einer Telekommunikationslinie mit dem Benutzungsrecht systematisch verknüpft sind (vgl. Hoeren/Brauner, NWVBl 1998, 129/131; Schütz in: Beck'scher TKG-Kommentar, RdNr. 27 zu § 50). | Abs. 25 |
| § 52 Abs. 1 Satz 1 TKG verpflichtet den Nutzungsberechtigten darüber hinaus, bei der Benutzung der Verkehrswege eine "vorübergehende Beschränkung ihres Widmungszwecks nach Möglichkeit zu vermeiden"; diese Verpflichtung zielt erkennbar auch auf den Zeitraum der Herstellung, der seinem Wesen nach nur "vorübergehend" ist. Desgleichen hat die Verpflichtung des Nutzungsberechtigten gemäß § 52 Abs. 3 Satz 1 TKG, nach Beendigung der Arbeiten an der Telekommunikationslinie den Verkehrsweg wieder instand zu setzen, in wesentlicher Beziehung Bedeutung für den Herstellungsvorgang. | Abs. 26 |
| Ein Blick auf § 55 TKG erhärtet dieses Ergebnis ebenfalls. Nach § 55 Abs. 1 Satz 1 TKG sind Telekommunikationslinien so auszuführen, dass sie vorhandene besondere Anlagen (der Wegeunterhaltung dienende Einrichtungen, Kanalisations-, Wasser-, Gasleitungen, Schienenbahnen, elektrische Anlagen und dergleichen) nicht störend beeinflussen. Die Benennung des "Nutzungsberechtigten" in § 55 Abs. 1 Satz 2 TKG und die Verwendung des Tatbestandsmerkmals "Benutzung" in § 55 Abs. 2 und 3 TKG stellen dabei den Zusammenhang zum Benutzungsrecht nach § 50 Abs. 1 Satz 1 TKG wieder her. Da den Ausführungsanforderungen des § 55 Abs. 1 Satz 1 TKG namentlich auch bei der Verlegung der Telekommunikationslinie in den Straßenkörper praktische Bedeutung zukommt, ist auch diese Vorschrift ein weiterer Beleg dafür, dass das Gesetz den Herstellungsvorgang zur Benutzung nach § 50 Abs. 1 Satz 1 TKG zählt. | Abs. 27 |
| Alle Herstellungsmaßnahmen, die unter Benutzung des Verkehrswegs durchgeführt werden müssen, unterfallen infolgedessen dem Benutzungsrecht nach § 50 Abs. 1 Satz 1 TKG (vgl. Hoeren/Brauner NWVBl 1998, 129/131; Schütz in: Beck'scher TKG-Kommentar, RdNr. 27 zu § 50). Dazu zählen die mit der Verlegung der Leitungen notwendigerweise verbundenen Bauarbeiten (insbesondere Grabungen) ebenso wie die Inanspruchnahme des Verkehrswegs für das vorübergehende Aufstellen oder die vorübergehende Lagerung von Erdaushub, Baumaterial, Baumaschinen, Containern und dergleichen. Die Grenze des § 50 Abs. 1 Satz 1 TKG, dass durch diese Nutzungsmaßnahmen der Widmungszweck des jeweiligen Verkehrswegs nicht dauernd beschränkt werden darf, wird hierbei nicht überschritten. Entgegen der Ansicht der Klägerin ist mithin das erstmalige Einbringen der Telekommunikationslinie in den Straßenkörper auch aus gesetzessystematischen Gründen als Teil des Herstellungsvorgangs vom Benutzungsrecht nach § 50 Abs. 1 Satz 1 TKG umfasst. | Abs. 28 |
| d) Schließlich bestätigt auch eine teleologische Interpretation des § 50 TKG dieses Ergebnis. | Abs. 29 |
| Die Regelung der Nutzungsberechtigung in § 50 Abs. 1 Satz 1 GKG steht in der Tradition des Telegraphenwegegesetzes vom 18. Dezember 1899, das die unentgeltliche Nutzungsberechtigung der Telegraphenverwaltung nach § 1 TWG ebenfalls umfassend verstanden hat (vgl. Hoeren/Brauner, NWVBl 1998, 129/133 m.w.N.). Die Unentgeltlichkeit der Nutzungsberechtigung wollte der Gesetzgeber trotz der - durch Entmonopolisierung und Entstaatlichung - geänderten Grundbedingungen auf dem Telekommunikationsmarkt im neuen Recht beibehalten. Dieses Anliegen ist im Gesetzgebungsverfahren und in der endgültigen Gesetzesfassung auch objektiv hinreichend zum Ausdruck gekommen. Ziel der Bundesregierung, dem der Bundesgesetzgeber im Gesetzgebungsverfahren beigetreten ist, war es im Einzelnen, bei der Privatisierung und Liberalisierung des Telekommunikationsmarkts durch Wettbewerb Innovationspotentiale auszuschöpfen und so ein flächendeckendes, nachfragegerechtes und kostengünstiges Angebot an Telekommunikationsdienstleistungen bereit zu stellen (vgl. BT-Drs. 13/4438, Anlage 3 Gegenäußerung der Bundesregierung zur Stellungnahme des Bundesrats, S. 29 ff., insbesondere S. 36). Das ursprünglich vom Bundesrat unterstützte Begehren der Gemeinden, ähnlich wie bei den Konzessionsabgaben im Recht der Energiewirtschaft ein Entgelt für die Nutzung der Verkehrswege einzuführen (vgl. § 49 Abs. 1 E/TKG in der vom Bundesrat vorgeschlagenen Fassung, BT-Drs. 13/4438, S. 15), wurde deshalb zurückgewiesen (vgl. auch Schütz in: Beck'scher TKG-Kommentar, RdNrn. 35 und 36 zu § 50). Der Zweck des Gesetzes, durch Deregulierung den Wettbewerb zu fördern und flächendeckend angemessene und ausreichende Dienstleistungen zu gewährleisten, ist nunmehr in Art. 87f Abs. 1 GG und in § 1 TKG ausdrücklich festgeschrieben. Zur Erläuterung dieses Zwecks hatte die Bundesregierung im Gesetzgebungsverfahren insbesondere darauf hingewiesen, dass die Leidtragenden von Auflagen beim Markteintritt namentlich kleine und mittlere Unternehmen wären, denen der Marktzutritt erheblich erschwert würde; davon profitieren würde vor allem der etablierte Anbieter und frühere Monopolist, die vorliegend beigeladene Deutsche Telekom AG (vgl. BT-Drs. 13/4438, S. 29). Diese Zielrichtung der gesetzgeberischen Absichten gilt in Sonderheit auch für die Frage der Erhebung von Nutzungsentgelten, wie sie nach § 49 Abs. 1 E/TKG in der vom Bundesrat vorgeschlagenen Fassung geplant waren. Die Erhebung solcher Nutzungsentgelte hätte besonders kleinere und mittlere Telekommunikationsunternehmen, die über so gut wie kein eigenes Netz verfügen, aber aus betrieblichen oder wirtschaftlichen Gründen ein solches Netz zumindest in Teilbereichen aufbauen müssen, übermäßig belasten können. Mit der von der Klägerin und allgemein von den Kommunen vertretenen Rechtsansicht, die auch in Mustervereinbarungen kommunaler Spitzenverbände Eingang gefunden hat (vgl. dazu näher Koenig/Siewer, NVwZ 2000, 609/614; Schütz in: Beck'scher TKG-Kommentar, RdNrn. 48 ff. zu § 50), würde nunmehr aber wiederum ein Gutteil der vom Gesetzgeber verfügten Unentgeltlichkeit rückgängig gemacht; das Ziel des im Gesetzgebungsverfahren gescheiterten § 49 Abs. 1 E/TKG in der vom Bundesrat vorgeschlagenen Fassung würde zumindest teilweise erreicht. Das widerspricht nicht nur der allgemeinen Zweckrichtung der Art. 87f Abs. 1 GG, § 1 TKG, sondern auch dem konkreten Regelungszweck des § 50 Abs. 1 Satz 1 TKG, "die Erhebung eines prohibitiven Entgelts zu verhindern", der in der Gesetz gewordenen Fassung eine besondere Ausprägung gefunden hat (vgl. Schacke/Rosin, DVBl 1997, 471/475). | Abs. 30 |
| Es ist darüber hinaus zweifelhaft, ob die von der Klägerin vertretene Auslegung mit sekundärem Europarecht übereinstimmt. Nach Art. 4d in der Fassung der "Richtlinie 96/19 EG der Kommission vom 13. März 1996 zur Änderung der Richtlinie 90/388/EWG hinsichtlich der Einführung des vollständigen Wettbewerbs auf den Telekommunikationsmärkten" (ABl. EG Nr. L 74/13) dürfen die Mitgliedstaaten die Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze "bei der Erteilung von Wegerechten für die Bereitstellung solcher Netze nicht diskriminieren"; gerade für neue Anbieter auf dem Markt, die im Gegensatz zur (beigeladenen) Deutschen Telekom AG meist über keine und keine größeren Wegerechte verfügen, könnte sich die Erhebung von Nutzungsentgelten für die Bauarbeiten beim Einbringen von Leitungen in den Straßenkörper als solche faktische Diskriminierung erweisen (vgl. auch Koenig/Siewer, NVwZ 2000, 609/612; vgl. ferner Art. 86 Abs. 3 EGV - Amsterdamer Fassung). | Abs. 31 |
| Aus diesen Gründen entspricht nur eine Auslegung der unentgeltlichen Nutzungsberechtigung des § 50 Abs. 1 Satz 1 TKG, die auch die einzelnen Herstellungsmaßnahmen im Bezug auf die Telekommunikationslinie an dieser Privilegierung teilhaben lässt, dem objektiven Gesetzeszweck der Liberalisierung des Telekommunikationsmarkts. Dazu hat der Gesetzgeber den Anbietern von Telekommunikationsdienstleistungen zu Lasten der Straßenbaulastträger für öffentliche Verkehrswege, also vor allem zu Lasten der Gemeinden den Vorrang eingeräumt (vgl. auch BVerwG vom 1.7.1999 BayVBl 2000, 182/185). Da dies nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts den Schutzbereich der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG überhaupt nicht einmal berührt (siehe oben 1), war der Gesetzgeber in seinem Handeln insoweit frei und konnte seine Vorstellungen von einem neuen, liberalisierten Ordnungsrahmen für die Telekommunikationsmärkte ohne verfassungsrechtliche Einschränkung durchsetzen. | Abs. 32 |
| 3. Eine Berechtigung für die Klägerin, die angefochtene Sondernutzungsgebühr zu erheben, ergibt sich schließlich auch nicht aus der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis nach Art. 18 Abs. 1 BayStrWG an die von der Beigeladenen beauftragte Baufirma K**** GmbH. | Abs. 33 |
| a) Mit der Erteilung der Sondernutzungserlaubnis ist eine sog. Tatbestandswirkung verbunden. Damit steht aber lediglich fest, dass der Verwaltungsakt Sondernutzungserlaubnis ergangen und rechtlich existent geworden ist (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl. 2000, RdNr. 18 zu § 43). Eine Bindungswirkung des Inhalts, dass die Erhebung einer Sondernutzungsgebühr die zwangsläufige Folge dieses Verwaltungsakts wäre, lässt sich daraus nicht herleiten. | Abs. 34 |
| Eine solche Bindungswirkung wäre vielmehr als Feststellungswirkung einzuordnen; unter einer Feststellungswirkung wird namentlich die Bindung an in dem Verwaltungsakt entschiedene vorgreifliche Rechtsfragen verstanden (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, RdNr. 26 zu § 43; vgl. auch BVerwG vom 17.10.1989 DVBl 1990, 206/207). Eine solche Wirkung ist hier nicht gegeben. Eine derartige Regelung enthält weder Art. 18 BayStrWG, dessen Absatz 2a insbesondere die Ermächtigungsgrundlage für kommunale Sondernutzungsgebührensatzungen darstellt, noch die Sondernutzungsgebührensatzung der Klägerin vom 5. Juni 1985 (MüABl S. 104) in der Fassung der Änderungssatzung vom 19. April 1995 (MüABl S. 96). Vielmehr gilt hier der abgabenrechtliche Grundsatz der Tatbestandsmäßigkeit der Abgabeschuld nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b des Kommunalabgabengesetzes (KAG) in Verbindung mit § 38 der Abgabenordnung (AO), wonach ein Anspruch auf die Abgabe (hier die Sondernutzungsgebühr) entsteht, sobald der Tatbestand verwirklicht ist, an den das Gesetz (hier die Satzung) die Leistungspflicht knüpft (vgl. auch Fischer in: Hübschmann/Hepp/Spitaler, AO, Stand 163. Lfg. Nov. 1999, RdNr. 10 ff. zu § 38). Danach unterliegt die Beurteilung, ob ein Sondernutzungsgebührentatbestand verwirklicht ist, einer eigenständigen abgabenrechtlichen Beurteilung. Diese Fragen brauchen hier im Einzelnen aber nicht weiter vertieft zu werden. Denn § 50 Abs. 1 Satz 1 TKG stellt in jedem Fall ein gesetzliches Verbot dar, eine Sondernutzungsgebühr zu erheben (vgl. auch Schütz in: Beck'scher TKG-Kommentar, RdNr. 50 zu § 50). Dies gilt unabhängig von der Frage, ob man dem Erteilen der Sondernutzungserlaubnis eine Bindungswirkung zumisst oder nicht. Da dem Bundesgesetzgeber wie dargelegt die Regelungskompetenz des § 50 Abs. 1 Satz 1 TKG zusteht, sind die von ihm erfassten Tatbestände der Benutzung gemeindlicher Straßen der Erhebung von Sondernutzungsgebühren entzogen. | Abs. 35 |
| b) Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass in Fällen der vorliegenden Art gegen das Erteilen von Sondernutzungserlaubnissen überhaupt Bedenken bestehen. § 50 Abs. 3 Satz 1 TKG verweist das Verfahren der Verlegung neuer Telekommunikationslinien und die Änderung vorhandener Telekommunikationslinien in ein beim Träger der Wegebaulast durchzuführendes Zustimmungsverfahren, das ähnlich wie im Sondernutzungsrecht die Fragen der Benutzung des Straßenraums regelt (vgl. § 50 Abs. 2-4, § 52, § 55 TKG, Art. 18 Abs. 1, 2, 3-5 BayStrWG). Dieses nicht nur speziellere, sondern in seinem Charakter (Regelung eines öffentlich-rechtlichen Benutzungsverhältnisses) auch andersartige Verfahren, das auf den Erlass eines gebundenen Verwaltungsakts oder eines ihn ersetzenden öffentlich-rechtlichen Vertrags (vgl. Art. 9 BayVwVfG) gerichtet ist, verdrängt die Anwendung des Art. 18 Abs. 1 BayStrWG oder ggf. des Art. 22 BayStrWG (vgl. BVerwG vom 1.7.1999 BayVBl 2000, 182/183). Lediglich die Frage, wer Träger der Wegebaulast ist, bestimmt sich weiterhin nach dem jeweiligen Straßen- und Wegerecht (vgl. auch Schütz in: Beck'scher TKG-Kommentar, RdNrn. 40 ff. zu § 50). | Abs. 36 |
| Kostenentscheidung: § 154 Abs. 2, 3, § 162 Abs. 3 VWGO. | Abs. 37 |
| Vorläufige Vollstreckbarkeit: § 167 VwGO, § 708 Nr. 10 ZPO. | Abs. 38 |
| Nichtzulassung der Revision: § 132 Abs. 2 VwGO. | Abs. 39 |
| Rechtsmittelbelehrung
| JurPC Web-Dok. 1997/2000, Abs. 40 |
| [online seit: 06.11.2000] |
| Zitiervorschlag: Gericht, Datum, Aktenzeichen, JurPC Web-Dok., Abs. |
| Zitiervorschlag: Verwaltungsgerichtshof, Bayerischer, Sondernutzungsgebühren für Verlegung einer Telekommunikationslinie - JurPC-Web-Dok. 0197/2000 |
