Zum Begriff der Barrierefreiheit im Internet für behinderte Menschen

Barrierefreiheit im Internet bedeutet für behinderte Menschen, dass sie das Medium in der allgemein üblichen Weise, ohne besondere Erschwernis und regelmäßig ohne fremde Hilfe nutzen können müssen. Obwohl sich dies bislang nur auf die Webseitengestaltung der Bundesverwaltung wie einiger Landesverwaltungen bezieht, spricht einiges dafür, dass auch private Webseitenanbieter ihr Angebot barrierefrei im Sinne des "Gleichstellungsgesetzes für behinderte Menschen" (BGG) und der dazu erlassenen "Verordnung zur Schaffung barrierefreier Informationstechnik nach dem Behindertengleichstellungsgesetz" (BITV) gestalten sollten. Zu den technischen Aspekten von Barrierefreiheit nahm Werner Schweibenz in einem früheren JurPC-Beitrag vertiefend Stellung (JurPC Web-Dok. 193/2004).

Das vom Deutschen Bundestag am 28.02.2002(1) und dem Bundesrat am 22.03.2002(2) verabschiedete, am 30.04.2002 (mit Datum 27.04.2002) im Bundesgesetzblatt veröffentlichte(3) und am 01.05.2002 in Kraft getretene(4) Gleichstellungsgesetz für behinderte Menschen(5) hat insofern eine interessante Vorgeschichte, als es das erste Gesetz ist, dass unter intensiver Mitwirkung von selbst betroffenen behinderten Menschen entstanden ist. Das "Forum behinderter Juristinnen und Juristen"(6) (FbJJ) verabschiedete bereits am 08.01.2000 einen ersten Entwurf eines Gleichstellungsgesetzes für Behinderte(7), der als Grundlage einer vom Beauftragten der Bundesregierung für die Belange behinderter Menschen initiierten Konferenz "Gleichstellungsgesetze jetzt!" am 20. und 21.10.2000 in Düsseldorf diente(8). Auf der Grundlage der Ergebnisse dieser Konferenz überarbeitete das FbJJ seinen ursprünglichen Entwurf und verabschiedete am 14.01.2001 eine zweite Fassung(9). Hieraus entwickelte eine interministerielle Arbeitsgruppe beim (damaligen) Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung unter Beteiligung zweier Mitglieder des FbJJ ab dem 18.01.2001 eine Entwurfsvorlage, die am 31.08.2001 an die Verbände versandt wurde(10). Bereits zu diesem Zeitpunkt wurde jedoch offenbar, dass das BGG ein Fragment bleiben würde, weil die Bundesregierung - unter der Federführung des Bundesministeriums der Justiz (BMJ) - bereits zum damaligen Zeitpunkt beschlossen hatte, die zivilrechtlichen Aspekte von Diskriminierung in einem eigenständigen Gesetz zusammen zu fassen, das seine Entsprechung in einem Referentenentwurf vom 10.12.2001(11) fand. Der Referentenentwurf vom 31.08.2001 bildete sodann auch die Grundlage des Kabinettsentwurfes vom 07.11.2001(12), der am 15.11.2001 in erster Lesung im Deutschen Bundestag eingebracht wurde(13). In der Sitzung des Ausschusses für Arbeit und Sozialordnung des Deutschen Bundestages vom 23.01.2002(14), dem für dieses Gesetz vom Plenum die Federführung übertragen worden war(15), wurde in dem uns hier interessierenden Bereich von Seiten der Behindertenverbände Kritik lediglich am aus dem Sozialgesetzbuch 9. Buch (SGB IX) - Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen(16) übernommenen Behinderungsbegriff laut. Die Kritik machte sich weitgehend daran fest, dass der auch im BGG verwendete Behinderungsbegriff die Fortschritte, die insbesondere auf internationaler Ebene hierzu in den letzten Jahren erzielt worden sind, nicht weitgehend genug berücksichtige(17). Während das Gesetz den Bundestag in zweiter und dritter Lesung am 28.02.2002 problemlos und über nahezu sämtliche Fraktionsgrenzen hinweg(18) passierte(19) hatten einige Bundesländer damit noch massive Probleme, was insbesondere eine intensive Lobby-Arbeit der Behindertenverbände unter Führung des Deutschen Behindertenrates zur Folge hatte(20). Letzten Endes ging im Gefolge um den Eklat um die Abstimmung über das Zuwanderungsgesetz in der Sitzung des Bundesrates am 22.03.2002(21) beinahe unter, dass dem BGG auch im Bundesrat mit Mehrheit der anwesenden Ländervertreter zugestimmt wurde(22).

Wesentlicher Dreh- und Angelpunkt des ganzen Gesetzgebungswerkes ist der Begriff der Barrierefreiheit(23) und seine Ausgestaltung im § 4 des BGG (das weitere wichtige Institut ist das des in § 7 BGG manifestierte Benachteiligungsverbot)(24). Danach sind barrierefrei "bauliche und sonstige Anlagen, Verkehrsmittel, technische Gebrauchsgegenstände, Systeme der Informationsverarbeitung, akustische und visuelle Informationsquellen und Kommunikationseinrichtungen sowie andere gestaltete Lebensbereiche, wenn sie für behinderte Menschen in der allgemein üblichen Weise, ohne besondere Erschwernis und grundsätzlich ohne fremde Hilfe zugänglich und nutzbar sind"(25). Dies stellt einen denkbar umfassenden Begriff von Barrierefreiheit für behinderte Menschen dar. Allerdings lassen sich aus dem § 4 BGG keinerlei unmittelbare Rechtsansprüche auf die Durchsetzung von Barrierefreiheit herleiten, da es sich bei dieser Norm lediglich um die gesetzgeberische Begründung handelt, was der Normgeber eigentlich mit Barrierefreiheit ausdrücken will(26). Für den uns hier interessierenden Bereich sind die folgenden Begrifflichkeiten relevant, die der weiteren Erörterung bedürfen: Systeme der Informationsverarbeitung (a.) müssen von behinderten Menschen (b.) in der allgemein üblichen Weise, ohne besondere Erschwernis und grundsätzlich ohne fremde Hilfe nutzbar sein (c.).

Für wie wichtig der Gesetzgeber die Barrierefreiheit der Systeme der Informationsverarbeitung erachtet hat, lässt sich bereits daran erkennen, dass er sie in den Art. 1 des BGG übernommen hat, also keine bestehenden Regelungen hierfür geändert hat. Dabei verkürzt der Gesetzgeber unzulässiger Weise bereits in der Begründung zu § 11 BGG, in dem die Barrierefreiheit der Informationstechnik geregelt wird, die Barrierefreiheit weitgehend auf blinde und sehbehinderte Menschen(27); ein Manko, dass die nach § 11 Abs. 1 Satz 2 BGG zu erlassende Verordnung(28) teilweise wieder revidiert(29).

§ 11 Abs. 1 Satz 1 BGG verpflichtet den Bund und seine ihm angegliederten Dienststellen und sonstigen Einrichtungen, einschließlich der bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts(30), ihre Internetangebote und -auftritte sowie die von ihnen zur Verfügung gestellten grafischen Programmoberflächen schrittweise so umzugestalten, dass sie von behinderten Menschen auch genutzt werden können. Gemeint mit graphischen Programmoberflächen sind in der Hauptsache CD-ROM´s, DVD´s und vergleichbare Medien(31).

Mit am umstrittensten war im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens der Begriff der "Behinderung", der im BGG Platz greifen sollte. Gingen die Autoren des FbJJ in ihrer ursprünglichen Vorlage von einem relativ klar strukturierten Begriff der Weltgesundheitsorganisation (WHO) in den "International Classification of Impairment, Disabilities and Handicaps" (ICIDH) aus(32), was letztlich bei konsequenter Umsetzung der Begrifflichkeit praktisch die vollständige Aufgabe des defektorientierten Behinderungsbegriffes hin zu einem teilhabeorientierten bedeutet hätte(33), zog es die die Bundesregierung tragende Koalition aus SPD und Bündnis ´90/DIE GRÜNEN vor, eine Begriffsdefinition zu verwenden, die zwar weiterhin an der Defektorientiertheit des behinderten Menschen individuell anknüpft, daraus jedoch die Schlussfolgerung eines Teilhabeanspruches zieht (vgl. den Normtext des § 3 BGG(34)). Dass dies letztlich nicht befriedigend ist, war auch der damaligen Bundesregierung klar, weshalb sie eine bis heute tagende und noch nicht zu einer Entscheidung gelangt seienden Bund-Länder-Arbeitsgruppe zu diesem Thema eingesetzt hat.

aa. Die Allgemeinüblichkeit erklärt sich am besten damit, dass Zugänglichkeit wie Nutzbarkeit für den behinderten Menschen regelmäßig in der gleichen Weise erfolgen müssen wie für einen nicht behinderten Menschen (es darf dann auch für behinderte Menschen durchaus der Haupteingang sein und nicht der Lieferanteneingang; eine Internetseite muss normalerweise so auslesbar sein, dass es - abgesehen von den "gewöhnlichen" Hilfsmitteln für behinderte Menschen - keiner weiteren Hilfestellung bedarf).

bb. Das Fehlen einer besonderen Erschwernis erklärt sich am besten damit, dass der Zugang und die Nutzbarkeit so einfach wie möglich gestaltet sein müssen (also z.B. fahrzeuggebundene Einstiegshilfen an Bussen und Bahnen anstatt durch den behinderten Menschen selbst gar nicht nutzbaren Rampen; Piktogramme und einfache Sprache für lernbehinderte Menschen anstatt formale Erläuterungen, denen selbst intellektuell geschulte Menschen häufig nicht folgen können, dies bezieht sich, wie noch zu zeigen sein wird, auch auf Internetseiten und grafische Programmoberflächen).

cc. Mit am wichtigsten, weil es eben auch die Selbstständigkeit behinderter Menschen wesentlich mit ausdrückt, ist die eigenständige, regelmäßig auf fremde Hilfe verzichten könnende Zugänglichkeit und Nutzbarkeit gestalteter Lebensbereiche (behinderte Menschen wollen regelmäßig keine Treppen hoch und hinunter getragen werden, weil sie dies abhängig von der Hilfe anderer macht, sondern den Eingang selbst über Rampen bzw. Aufzüge nutzen können; Teilhabe im Internet oder überhaupt bei der Nutzung von Informationstechnologie macht sich für behinderte Menschen auch daran deutlich, dass sie in die Lage versetzt werden, Programmoberflächen, browsergestützte Internetdarstellungen oder sonstige Informationstechnologien eigenständig und ohne fremde Hilfe beiziehen müssen, nutzen zu können; genauso, wie dass Textverständnis und die Bedürfnisse sowohl von lern- als auch psychisch behinderten Menschen in der gleichen Form berücksichtigt werden wie diejenigen von sinnes- und körperbehinderten Menschen).

Teilhabe am Leben in der Gesellschaft ist für behinderte Menschen nur dort wirklich möglich, wo sie ein so weit als möglich selbst gestaltetes Leben führen können. Diesem Anspruch wird die Definition von Barrierefreiheit in § 4 BGG weitgehend gerecht.

Relativ kurzfristig nach Verabschiedung des BGG kam das Bundesministerium des Inneren (BMI) einem u.a. auf dem Kongress "Barrierefreiheit im Internet" am 14.05.2002 von einem Vertreter des BMI(37) gegebenen Versprechen nach, eine BITV noch vor dem 01.08.2002 zu erlassen. In der Verordnung werden folgende Tatbestände definiert:

Der sachliche Geltungsbereich, wie bereits in § 11 Abs. 1 Satz 1 1. Halbsatz BGG genannt, umfasst die Internet- und Intranetangebote (letztere, sofern öffentlich zugänglich) sowie grafische Programmoberflächen, die mittels Informationstechnik realisierbar sind, wobei sich die Verpflichtung hier, im Grunde enger als nach dem § 7 Abs. 1 Satz 1 BGG, nur an Bundesbehörden richtet (§ 1 BITV).

Auch § 2 BITV, hier geht es um die einzubeziehenden Gruppen behinderter Menschen, arbeitet mit der gleichen kuriosen Technik, indem er schlankweg auf § 3 BGG verweist, womit immerhin klargestellt ist, dass sich die BITV nicht nur auf sinnesbehinderte Menschen, sondern auf Menschen mit jeglichen Behinderungen bezieht.

Der wichtigste Punkt der BITV ist sicherlich dessen § 3, in dem definiert wird, dass sämtliche in § 1 BITV aufgeführten Angebote die unter Priorität I in der Anlage 1 zur BITV aufgeführten Merkmale aufweisen müssen (Nr. 1) bzw. dass zentrale Einstiegs- und Navigationsangebote zusätzlich die Kriterien der Priorität II der Anlage 1 zur BITV erfüllen müssen. Nun ist in diesem Aufsatz von seiner Fragestellung her nicht der Ort, die Prioritätenliste zu dieser Anlage näher auszuloten(38), weswegen hier nur sehr kurz darauf eingegangen werden soll. Die Prioritätenliste orientiert sich weitgehend an den Zugänglichkeitsrichtlinien für Web-Inhalte 1.0 des World Wide Web Consortiums vom 05.05.1999(39). Eine wesentliche Vorrangigkeit stellt z.B. dar, dass nicht textbasierten Elementen (wie Audio- oder visuelle Inhalte) ein Text unterlegt wird(40), dass blinkende und flackernde Inhalte zu vermeiden sind(41), es sollen zur Erstellung von Internetinhalten nur öffentlich zugängliche und nutzbare Technologien verwendet werden(42), jeder Frame ist mit einem Titel zu versehen, um Navigation und Orientierung zu ermöglichen(43) und es ist eine klare und einfache Sprache anzuwenden, die dem jeweiligen Inhalt angemessen ist(44).

Teil 2 der Anlage zu den §§ 3 und 4 Abs. 1 BITV enthält ein Glossar, das sämtliche relevanten Begriffe erläutert, sofern sie nicht aus sich selbst heraus verständlich sind.

§ 4 BITV behandelt die Umsetzungsfristen für die Herstellung von Barrierefreiheit in der Informationstechnologie. Neu gestaltete oder in wesentlichem Umfang veränderte oder angepasste Angebote sind von vornherein gem. § 3 BITV zu gestalten (Abs. 1 Satz 1), wobei ein Zugangspfad die Kriterien der Prioritätenliste I der Anlage zu den §§ 3 und 4 Abs. 1 BITV von vornherein erfüllen muss, sämtliche Zugangspfade diesen Kriterienkatalog bis spätestens Ende 2005 erfüllen müssen.

Anders verhält es sich bei vor dem Inkrafttreten der BITV schon vorhandenen Angeboten. Hier wird danach differenziert, ob es sich um ein Angebot handelt, das sich speziell an behinderte Menschen i.S.d. § 3 BGG richtet oder nicht. Ist ersteres der Fall, musste das Angebot bis Ende 2003 den Anforderungen des Kriterienkataloges genügen (§ 4 Abs. 2 BITV); handelt es sich um ein Angebot, das sich nicht gezielt an behinderte Menschen i.S.d. § 3 BGG richtet, ist es bis Ende 2005 barrierefrei zu gestalten.

Ein interessantes Instrument hat der Verordnungsgeber mit einer Folgenabschätzung in die Verordnung eingebaut. Danach ist (nach § 5 BITV) spätestens drei Jahre nach Inkrafttreten der BITV dieselbe hinsichtlich der technischen Entwicklung auf ihre Wirkung hin zu überprüfen. Faktisch bedeutet das, dass die Anlagen zur BITV regelmäßig auf einen neuen Stand zu bringen sind.

Die BITV ist am 27.07.2002 in Kraft getreten.

Relativ kurz soll noch auf verschiedene Durchsetzungsinstrumente (1. Zielvereinbarungen, 2. Rechtsschutzmöglichkeiten) sowie die bisher ergangene Landesgesetzgebung (3.) eingegangen werden.

1. Mit dem Instrument der Zielvereinbarung(45) hat der Gesetzgeber versucht, die Möglichkeit der Schaffung von Barrierefreiheit auf den zivilrechtlichen Bereich auszudehnen. Geregelt ist das Werkzeug in § 5 BGG.

Zunächst wollte der Gesetzgeber die Verhandlungsposition der Behindertenhilfe dahingehend stärken(46), dass er nur bestimmte Verbände zu den Zielvereinbarungen zulässt(47), die auf Vorschlag der Mitglieder des Teilhabebeirates für behinderte Menschen, die nach § 64 Abs. 2 Satz 2 1., 3. oder 12. Aufzählungspunkt(48) SGB IX vom Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung (BMGS) regelmäßig zuzulassen sind.

Um überhaupt als Verband zugelassen zu werden, ist seitens eines Verbandes ein umfangreicher Kriterienkatalog zu erfüllen. Der Verband muss ideell und nicht nur vorübergehend die Interessen behinderter Menschen vertreten(49), nach der Zusammensetzung seiner Mitglieder oder Mitgliedsverbände dazu berufen sein, die Interessen behinderter Menschen auf Bundesebene zu vertreten(50), zum Zeitpunkt der Anerkennung durch das BMGS mindestens bereits ein Jahr bestehen(51), die tatsächliche Gewähr für eine sachgerechte Erfüllung dieser Aufgaben nachweisen können(52) und wegen Verfolgung gemeinnütziger Zwecke von der Körperschaftsteuer befreit sind(53).

Die zugelassenen Verbände können nun mit einzelnen Unternehmen oder Unternehmensverbänden Verträge darüber abschließen, wie Barrierefreiheit sowohl sachlich als auch räumlich im Hinblick auf die Organisation wie auch den Tätigkeitsbereich geschaffen werden kann(54). Dabei können die Verbände zwar die Aufnahme von Verhandlungen(55), nicht jedoch deren Abschluss erzwingen(56).

Durch eine Zielvereinbarung können folgende Teilaspekte geregelt werden:

die Vertragspartner, die Zeitdauer und der Geltungsbereich der Vereinbarung(57);

die Mindestbedingungen, unter denen Barrierefreiheit i.S.d. § 4 BGG so geschaffen werden kann, dass der in der Vereinbarung umschriebene gestaltete Lebensbereich sowohl zugänglich als auch nutzbar ist(58) und

entweder einen fixen Zeitpunkt oder zumindest eine gleitende Zeitschiene, binnen derer die Mindestbedingungen erfüllt sein müssen(59).

Wie bei derartigen Verträgen allgemein üblich, ist eine Vertragsstrafenabrede zulässig(60). Auf die Aspekte des Zielvereinbarungsregisters(61) sowie auf das Fehlen des Anspruchs im Hinblick auf die Aufnahme von Zielvereinbarungsverhandlungen(62) kann in diesem Beitrag nicht eingegangen werden.

2. Neben der Individualklagemöglichkeit gegen die in § 7 BGG festgelegten Träger der öffentlichen Gewalt des Bundes(63) hat der Gesetzgeber sowohl die Möglichkeit einer Prozessstandschaft(64) als Klagebefugnis eines i.S.d. § 13 Abs. 3 BGG zugelassenen Verbandes an der Stelle eines behinderten Menschen als auch ein originäres Verbandsklagerecht(65), letzteres mit der Möglichkeit der ausschließlichen Feststellungsklage geschaffen. Worauf geklagt werden kann (u.a. eben auch auf die barrierefreie Informationstechnik(66)) wird im Einzelnen sowohl in § 12 Sätze 1 bis 3 BGG als auch in § 13 Abs. 1 BGG enumerativ festgelegt. Es ist hier nicht der Raum, die über die oben bei II. a.-f. vor 1. dargestellten Voraussetzungen hinsichtlich der Zulässigkeit der Klagemöglichkeiten näher einzugehen.

3. Zuletzt ist noch kurz auf die Landesgesetzgebung einzugehen.
In Berlin(67) und Sachsen-Anhalt(68) sind bereits vor der Schaffung des BGG Gleichstellungsgesetze für behinderte Menschen geschaffen worden, hernach noch welche in (in der zeitlichen Abfolge der Verabschiedung) den Ländern Rheinland-Pfalz(69) Schleswig-Holstein(70) und Brandenburg(71), dem Freistaat Bayern(72), dem Saarland(73) sowie dem Land Nordrhein-Westfalen(74). Sämtliche der nach dem BGG geschaffenen Landesgleichstellungsgesetze enthalten, zumindest was die Barrierefreiheit des Internets betrifft, nahezu analoge Regelungen zu der des BGG, da eine Bund-Länder-Arbeitsgruppe nach Schaffung des BGG beschlossen hatte, die zentralen Normen des BGG in die jeweiligen noch zu schaffenden Landesgleichstellungsgesetze übernehmen zu wollen.

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* Alexander Drewes ist Leiter des Rechtsreferates des "Netzwerkes Artikel 3 e.V.", einer derjenigen Vereinigungen, die die Gleichstellungs- und Antidiskriminierungsgesetzgebung für behinderte Menschen in Deutschland wesentlich mit befördert haben. Er war als Mitautor von Musterentwürfen sowohl von Gleichstellungsgesetzen für behinderte Menschen auf Bundes- wie auf Landesebene an den Vorarbeiten eines Gleichstellungsgesetzes für behinderte Menschen des Bundes (BGG) sowie den nachfolgenden Landesgleichstellungsgesetzen (LGG´en) im Forum behinderter Juristinnen und Juristen (FbJJ) mit beteiligt.