Bayerische Justiz entscheidet sich für Strafgerichtslösung

Nach einem über sechsmonatigen Auswahlprozeß, der maßgeblich durch eine EU-weite Ausschreibung mit rund 550 Bewertungskriterien geprägt wurde, hat sich das Bayerische Staatsministerium der Justiz für die stufenweise Einführung des Softwaresystems PROJUS-Strafgericht der Firma Siemens-Nixdorf an den Strafgerichten des Freistaates entschieden. Über die aufschlußreichen Erfahrungen im Vorfeld der Auswahlentscheidung berichtet der folgende Beitrag.

Schließlich war die beabsichtigte kurzfristige Softwareeinführung ohne weitgehende Vorarbeiten eines Anbieters auf der Grundlage eines parametrierbaren Standardsystems und ohne das Instrument drakonischer Verzugssanktionen nur schwer vorstellbar.

In den Gesprächen vor Ort ergaben sich jedoch zahlreiche Gesichtspunkte, die in das spätere Pflichtenheft eingehen sollten. In der rückblickenden Bewertung war der kollegiale Meinungs- und Erfahrungsaustausch für unsere Ausschreibung daher von großem Nutzen. Hierfür möchten wir den betreffenden Kollegen an dieser Stelle noch einmal herzlich danken.

Eine wesentliche Konsequenz der Marktsichtung war, daß im weiteren Verlauf unser Augenmerk vor allem der weitgehenden Integration von Text- und Datenverarbeitung sowie der flexiblen Anpassungsfähigkeit der jeweiligen Lösung an gerichtsspezifische Gegebenheiten (z. B. Geschäftsverteilung) galt. Als weitere Problemzonen erwiesen sich die z. T. mangelnde Eignung MS-Windows-konformer Programmabläufe für das Massengeschäft sowie das teilweise unbefriedigende Antwortzeitverhalten Client-Server-basierter Automationslösungen. Hinsichtlich des Antwortzeitverhaltens stimmte bedenklich, daß nahezu alle "modernen" Lösungen annähernd akzeptable Antwortzeiten nur durch die kostenträchtige Installation eines "Rechenzentrums am Arbeitsplatz jeder Geschäftsstellenkraft" (Zitat einer Betroffenen) gewährleisten können. Offensichtlich werden gerade MS-Windows-basierte Lösungen dem von ihrem Schöpfer formulierten Motto "information at your fingertips" nur in Ausnahmefällen - und beim Einsatz äußerst hochwertiger Hardware - gerecht!

Die in den letzten Jahren zunehmend populäre Auffassung, Client-Server-basierte Lösungen seien vorteilhafter als die mit dem Makel herstellerabhängiger Mehrplatzverfahren behafteten Produkte, ist vor diesem Hintergrund einer kritischen Prüfung zu unterziehen. Vielfach scheint es, daß die Arbeitsplatzkosten der Client-Server-Konzepte sowie die Aufwendungen für System-, Netz- und Anwenderbetreuung bedeutend höher sind als bei den Lösungen der ersten Generation der Justizautomation.

Teilweise wurden die Anbieter durch die Vielzahl der geforderten Aussagen sichtlich zermürbt: Während die ersten Anforderungsgruppen mit aussagekräftigen Stellungnahmen bedacht wurden, war für die fortgeschrittenen Teile des Angebotes ein lakonisches "Anforderung wird in vollem Umfang erfüllt" kennzeichnend.

Als zuverlässiger Gradmesser der Anforderungserfüllung erwies sich das von der Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung entwickelte Bewertungsverfahren, das sich unter der Bezeichnung "Multifaktorenmethode" seit vielen Jahren bei IT-Ausschreibungen in allen Bereichen der öffentlichen Verwaltung bewährt hat.

Die Kernelemente des Verfahrens lassen sich folgendermaßen beschreiben:

• Alle Anforderungen werden in detaillierte Bewertungskriterien zergliedert.
• Jedes Bewertungskriterium wird mit einem Gewichtungsfaktor versehen, der der Bedeutung des Kriteriums im Gesamtzusammenhang des Pflichtenheftes entspricht. Die Gewichtungsfaktoren werden den Bietern in der Ausschreibungsunterlage mitgeteilt, um ihnen ein besseres Verständnis der Bedarfslage zu ermöglichen.
• Die eingegangenen Angebote werden je Anforderung mit einer Punktzahl zwischen Null und zehn bewertet, wobei diese Punktzahl mit dem jeweiligen Gewichtungsfaktor multipliziert die Gesamtpunktzahl des Kriteriums ergibt.
• Die Angebotspreise werden nach einem mathematischen Verfahren gleichfalls in Punktzahlen umgerechnet und mit den Bewertungspunktzahlen zu Gesamtpunktzahlen kumuliert, die über den Zuschlag entscheiden.

Wichtig ist dabei, daß ...

• die Bewertung gemeinschaftlich durch ein Team von drei bis fünf sachkundigen Mitarbeitern erfolgt, um eine konsistente Bewertungsstrategie zu gewährleisten und subjektive Interpretationsfehler auf ein vertretbares Maß zu verringern,
• die Angebote nicht nacheinander bewertet, sondern einem einzelkriterienbezogenen Querschnittsvergleich unterzogen werden und
• alle Bewertungsbegründungen detailliert, nachvollziehbar und schriftlich protokolliert werden.

Die Vielzahl der Bewertungsfaktoren und die Transparenz der Bewertungsmethode immunisiert das Verfahren gegen den gern kolportierten Vorwurf einer vermeintlich unsachgerechten Produktauswahl der jeweiligen ausschreibenden Stelle. Die abschließende Bewertung der Angebote in der hier erläuterten Ausschreibung basiert z. B. auf über 2.000 gewichteten Einzelbewertungen, die erst in der letzten Phase der Ausschreibung zu einem auch für das Bewertungsteam nicht vorhersagbaren Endergebnis verdichtet wurden.

Einschränkend ist jedoch anzumerken, daß die strenge Logik des beschriebenen Bewertungsverfahrens den Bewerter zwar vom Vorwurf der Parteilichkeit freispricht, ihn jedoch andererseits zum "Gefangenen" der eigenen Bewertungsmatrix macht.

Bei der Bewertung von Aufwand und Nutzen einer EU-weiten Ausschreibung ist neben dem durch größeren Wettbewerb erreichten Preisvorteil auch die reibungslose Projektabwicklung auf der Grundlage eines in der Ausschreibung erarbeiteten detaillierten Pflichtenheftes zu berücksichtigen. Wichtige Impulse gingen gerade in diesem Zusammenhang von dem mit der Vorbereitung und Durchführung der Ausschreibung beauftragten Beratungshaus aus.

Als positives Ergebnis der Ausschreibung bleibt insgesamt festzuhalten:

• Ein ausschreibungstaugliches Pflichtenheft zwingt die beschaffende Stelle dazu, ihre Anforderungen präzise zu formulieren, indem widersprüchliche Auffassungen der Bedarfsträger bereinigt und blumige Anforderungsbelletristik in bewertbare Einzelkriterien aufgelöst wird. Insofern ist eine professionelle Ausschreibungsunterlage das Unterpfand eines erfolgreichen Automationsprojektes.
• Ferner wurden von den Anbietern im Rahmen der Ausschreibung Funktionalitäten zugesichert, deren Realisierung in anderem Zusammenhang als zu aufwendig abgelehnt wurde.
• Schließlich hat der Wettbewerbsdruck in dem heftig umworbenen Justizmarkt eine Preisgestaltung ermöglicht, die die ausschreibende Stelle - wenn auch nicht ihre Mitarbeiter - für die Mühen des Ausschreibungsverfahrens mehr als entschädigt hat.

Empfehlenswert erscheint in jedem Fall, der Ausschreibung eine intensive Marktsichtung vorangehen zu lassen. Sie ist als "Stoffsammlung" für die Erarbeitung des Pflichtenheftes überaus nützlich und hilft insbesondere dabei, das "Seziermesser" der Angebotsbewertung an den richtigen Stelle zu schärfen.

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* Th. Engel ist Mitarbeiter im Bayerischen Staatsministerium der Justiz. Th. Höhn ist Mitarbeiter der Fa. INFORA GmbH.

[15.10.97]