JurPC Web-Dok. 73/2008 - DOI 10.7328/jurpcb/200823468

Alexander Konzelmann / Wolfgang Kuntz *

Gedanken zu den Anforderungen verschiedener Rechtsanwender, insbesondere der Verwaltung, an Online-Gesetzesdatenbanken

JurPC Web-Dok. 73/2008, Abs. 1 - 30


Konzelmann, Alexander
Für Angebot und Beschaffung von juristischen Datenbanken, insbesondere von Gesetzesdatenbanken, steht in der Regel die größtmögliche Vollständigkeit der Datenbank an erster Stelle der Wunschliste. Es sollen möglichst alle gültigen Rechtsvorschriften in der Datenbank enthalten sein. Wird diese Vollständigkeit aber von allen Anwendern in der täglichen Praxis gebraucht? Oder sollte eine juristische Gesetzesdatenbank vielmehr auf die speziellen Bedürfnisse der Anwender zugeschnitten sein? In dem folgenden Artikel soll die Frage untersucht werden, welche Anforderungen verschiedene Rechtsanwender, insbesondere der verschiedenen Ebenen der Verwaltung, an Online-Gesetzesdatenbanken stellen. JurPC Web-Dok.
73/2008,   Abs. 1
Um diese Frage zu beantworten, wird zunächst der Zweck von Online-Datenbanken für die Rechtsanwendung dargestellt (1.), danach wird festgestellt, welche verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Vorgaben für die einzelnen Rechtsanwender gelten (2.). Es werden sodann die Anforderungen für Anwender in der Verwaltung (3.) und für andere nicht-staatliche Anwender (4.) untersucht. Schließlich wird gefragt, ob der Bürger Anspruch auf Informationen hat, und wenn ja, auf welche (5.). Die Ergebnisse werden schließlich zusammengefasst (6.). Abs. 2
I n h a l t s ü b e r s i c h t
1. Bedeutung und Zweck von Online-Gesetzesdatenbanken
2. Rechtliche Vorgaben für Rechtsanwender
3. Rechtliche Vorgaben für Bedienstete der Verwaltung
4. Rechtliche Vorgaben für andere Rechtsanwender, z.B. Rechtsanwälte
5. Pflicht des Bürgers das geltende Recht zu kennen?
6. Zusammenfassung

1. Bedeutung und Zweck von Online-Gesetzesdatenbanken

Online-Datenbanken sind als Hilfsmittel für die Rechtsanwendung anzusehen. Die elektronische Datenverarbeitung dient in weitem Umfang dazu, Entscheidungsgrundlagen (Gesetzestexte, Entscheidungen, wissenschaftliche Texte) bereitzuhalten. Bei dem Zugriff auf juristische Entscheidungsgrundlagen handelt es sich dabei um einen Zugriff auf den bloßen Wortlaut[1]. Abs. 3
Online-Gesetzesdatenbanken beziehen sich in der Praxis auf kodifiziertes Recht, das normenbezogen dargeboten wird, da es in der Natur der Gesetzesdatenbank liegt, dass Begriffe kategorisiert und systematisiert dargeboten werden. Eine reine Schlagwortdatenbank, in der nur juristische Schlagworte ohne Beziehung zu einer Vorschrift dargeboten würden (nach Art eines Rechtswörterbuches), wird — soweit ersichtlich — online am Markt nicht angeboten. Die Schlagwortsuche ist vielmehr ein Teil der von der Datenbank erwarteten Zusatzleistungen ("Features"). In erster Linie geht es um Systematisierung nach Ordnungskriterien, die ein schnelles Auffinden der zu einer durch Normbezeichnung, Artikel oder Paragraf bezeichneten Vorschrift gehörigen Informationen ermöglicht. Abs. 4

2. Rechtliche Vorgaben für Rechtsanwender

Um zu klären, welche verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Vorgaben für die einzelnen Rechtsanwender gelten, ist es zunächst wichtig zu wissen, was Recht ist. Das Recht regelt das menschliche Verhalten. Normative Regelungen gebieten ein bestimmtes Tun oder Unterlassen und motivieren dadurch menschliche Willensentscheidungen. Das Recht besteht daher aus Verpflichtungen, etwas zu tun oder zu unterlassen, und aus Regeln für das Entstehen, die Modifikation und das Erlöschen genereller Verhaltensnormen oder individueller Pflichten[2]. Abs. 5
Rechtsgrundlage ist eine Rechtsnorm, die ein Verhalten legitimiert, ein Verfahren regelt oder einen Anspruch gewährt. Eine Rechtsgrundlage kann einer staatlichen Stelle ein bestimmtes Handeln gestatten. Sie kann auch Kompetenznorm sein und damit dem Gesetzgeber den Erlass bestimmter Regelungen gestatten[3]. Abs. 6
Rechtsanwendung ist folglich die Anwendung von Normen und Gesetzen im weiteren Sinne sowie die Anwendung von Rechtsgrundlagen. Art. 20 Abs. 3 GG bestimmt: Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden. Abs. 7
Bindung an die verfassungsmäßige Ordnung bedeutet die Bindung des förmlichen Gesetzgebers an den gesamten Normenbestand des Grundgesetzes. Dies bedeutet Vorrang der Verfassung, nicht hingegen von überpositivem Recht. Abs. 8
Die Bindung an Gesetz und Recht bedeutet die Bindung aller staatlichen Gewalt mit Ausnahme der des förmlichen Gesetzgebers. Erfasst werden alle öffentlich-rechtlichen Tätigkeiten, alle privatrechtlichen Tätigkeiten öffentlich-rechtlicher Einrichtungen. Inhaltlich wird eine Bindung an die Verfassung (Vorrang der Verfassung) und an die förmlichen Gesetze (Vorrang des Gesetzes), aber auch an alle anderen Rechtsvorschriften, insbesondere Rechtsverordnungen und Satzungen sowie Gewohnheitsrecht bewirkt. Abs. 9

3. Rechtliche Vorgaben für Bedienstete der Verwaltung

Was gilt aber bezüglich der Dienststellen und der Bediensteten der Verwaltung? Abs. 10
Was müssen Bedienstete an rechtlichen Vorschriften kennen und verfügbar haben? Nach Art. 20 Abs. 3 GG ist die gesamte Verwaltung an Gesetz und Recht, also an die Gesamtheit der Gesetze und das gesamte Recht gebunden. Dies würde bedeuten, dass die Verwaltung vom Grundsatz her alle gesetzlichen Regelungen verfügbar haben müsste. Dies entspräche aber nicht dem Aufbau der Verwaltungseinheiten. So gibt es in der Verwaltung abgestufte und verteilte Zuständigkeiten für bestimmte rechtliche Vorgänge. In der Praxis gibt es daher je nach Anwender verschiedene Anforderungen, d.h. es findet eine Spezialisierung auch hinsichtlich der rechtlichen Regelungen und Rechtsgrundlagen statt. Abs. 11
Begibt man sich in den Bereich des Bundesrechts, kann man feststellen, dass bundesweit ganze Juristengenerationen mit der zweibändigen Gesetzessammlung, aus "Schönfelder" und "Sartorius", d.h. einer Auswahl von Gesetzen, gearbeitet haben, ohne dass die Forderung nach einem Zugriff auf das gesamte Bundesrecht laut geworden wäre. Die Auswahl von  "Schönfelder" und "Sartorius" beruhte auf jahrelang gewonnenen Erfahrungen der Redaktion des herausgebenden C. H. Beck-Verlages. Niemand kam damals auf den Gedanken, dass Rechtsanwender auf das gesamte Bundesrecht, z.B. auf alle Ausgaben des Bundesgesetzblattes oder z.B. das Bundesrecht beim Nomos Verlag, zurückgreifen müssten. Abs. 12
Man könnte als Lösung des Problems daran denken, dass die Datenbank alle Vorschriften anbietet und dem Anwender der Datenbank eine Art Filter an die Hand gegeben wird, mit dessen Hilfe er die für seinen Anwendungsbereich benötigten Vorschriften auswählt. Technisch wäre eine nach der Gliederungssystematik der Rechtsvorschriften aufgebaute Auswahl von Vorschriften möglich, es stellt sich aber die Frage, wem die Filterung der Normen überlassen werden darf: dem einzelnen Anwender oder aber dem Vorgesetzten oder der betreffenden Behörde? Bei gleichartig tätigen Behörden innerhalb eines Landes entstünde dabei der Bedarf nach einer internen Abstimmung der Auswahlkriterien. Dies macht eine derartige Filterung bereits unpraktikabel. Eine andere Frage ist, ob auf der Seite der Anwender überhaupt die Kompetenz besteht, diese Auswahl verlässlich treffen zu können. Zudem muss man sich auf der Seite der nachfragenden Behörden darüber im Klaren sein, dass eine alle Vorschriften umfassende Datenbank, in der nach verschiedenen Vorschriftengruppen selektiert werden kann, gegenüber einer von vorneherein beschränkt angebotenen Datenbank in der Anschaffung und in den Folgekosten teurer ist. Insofern sprechen  auch wirtschaftliche Gründe unter Umständen für eine sinnvolle Beschränkung der Auswahl. Abs. 13
Bis Ende 2007 war der Verwaltung z.B. im Land Baden-Württemberg eine spezielle Auswahl von Vorschriften mit der zur Verfügung stehenden Datenbank möglich. Ist die öffentliche Verwaltung mit einer funktionalen Auswahl von Vorschriften besser bedient als mit der Belieferung mit einer möglichst umfassenden Zahl von Rechtsvorschriften, die in der Praxis eventuell gar nicht benötigt werden? Abs. 14
Für die Bejahung dieser Frage und These sind folgende Argumente anzuführen: Abs. 15
Um eine Rechtsmaterie systematisch zu erschließen, muss sie übersichtlich gegliedert sein. Dies ist nur leistbar, wenn eine Fachredaktion systematische Zugänge erarbeitet und sprechende Zwischenhierarchien bildet. Eine reine Volltextsuche mit vielen Treffern zu jedem Stichwort hingegen wäre die Endausbaustufe einer umfassenden Vorschriftenmenge, und damit unter dem Blickwinkel der Verwaltungseffizienz nicht wünschenswert. Abs. 16
Es genügt für tägliche Arbeit der öffentlichen Verwaltung eines Landes vollkommen, nur diejenigen Bundesvorschriften im unmittelbaren online-Zugriff zu haben, die sie bei der Erfüllung ihrer verfassungsmäßigen Aufgaben auch benötigen. Dazu gehören außer den Schutzvorschriften vor allem diejenigen, deren Ausführung nach Artikeln 70 ff. GG nicht der Bundesverwaltung obliegen. Eine erfahrene Fachredaktion stellt genau diejenigen Vorschriften zusammen, die in der Landesverwaltung wirklich gebraucht werden. So wird effektives Arbeiten bei kurzen Recherchezeiten unterstützt. Die Redaktionen der Verlage kennen aufgrund ihrer Anbindung an die Verwaltungsausbildung und -praxis in den Ländern genau die relevanten Teilmengen des Bundesrechts, mit denen deren Bedienstete täglich zu tun haben. Abs. 17
Die angemessene Auswahl von Rechtsvorschriften ist unter anderem auch empirisch ermittelt: Es gibt nachweisbar hunderte von Vorschriften, die trotz Vorhaltung in verfügbaren Datenbanken niemals gesucht, aufgerufen oder sonst wie nachgefragt werden. Es stellt eine Verwässerung dar, wirklich wichtige Vorschriften in einem Wust von Dunkelnormen quasi zu verstecken. Abs. 18
Wer "alle" Rechtsvorschriften anbietet, ignoriert sinnvolle Vorauswahlen, welche durch die Anwender selbst schon gemacht worden sind: Es gibt Vorschriftensammlungen, die von Amtsleitern und Ausbildungsstellen der öffentlichen Verwaltung für ihre Bediensteten zusammengestellt werden. Diese enthalten eine authentische Auswahl der relevanten Vorschriften. Und die Inhalte solcher Vorschriftensammlungen werden dem maßgeschneiderten Angebot, das erfahrene Fachverlage der öffentlichen Verwaltung machen, zugrunde gelegt. Abs. 19

4. Rechtliche Vorgaben für andere Rechtsanwender, z.B. Rechtsanwälte

Was aber gilt hinsichtlich der Kenntnis der Rechtsgrundlagen und Rechtsvorschriften in Bezug auf andere Anwender des Rechts, z.B. die Gruppe der Rechtsanwälte? Abs. 20
Rechtsanwälte als eine wichtige Gruppe der Rechtsanwender sind nach § 1 BRAO unabhängiges Organ der Rechtspflege. Der Rechtsanwalt hat der Verwirklichung und Vollziehung des Rechts zu dienen durch Mitwirkung an der Rechtsprechung und eine konflikt- sowie prozessvermeidende Beratung. Als beauftragter Berater und Vertreter der Rechtsuchenden hat er die Aufgabe, zum Finden einer sachgerechten Entscheidung beizutragen, das Gericht — und ebenso Staatsanwaltschaft oder Behörden — vor Fehlentscheidungen zu Lasten seines Mandanten zu bewahren und insbesondere die rechtsunkundige Partei vor der Gefahr des Rechtsverlustes zu schützen[4]. Abs. 21
Grundsätzlich nimmt aber das wirtschaftliche Interesse des Rechtsanwalts an einem bestimmten Mandat diesem nach der Wertung des Gesetzgebers nicht die nötige Unabhängigkeit und Unparteilichkeit für ein gesetzeskonformes Handeln. Der Gesetzgeber vertraut vielmehr auf Integrität, Professionalität und Zuverlässigkeit der Rechtsanwälte[5]. Der Gesetzgeber lässt auch zu, dass der Rechtsanwalt sich selbst vertritt und damit in eigenen Angelegenheiten als unabhängiges Organ der Rechtspflege tätig wird, obgleich in einem solchen Fall vollständige Interessenidentität besteht. Die Interessenkongruenz bei der Führung einzelner Mandate kann deshalb bei isolierter Betrachtung schon im Ansatz nicht mit der Stellung des Rechtsanwalts als unabhängiges Organ der Rechtspflege unvereinbar sein; ein Konflikt kann eher durch eine wirtschaftliche Abhängigkeiten begründende Gesamtausrichtung der Berufsausübung entstehen[6]. Abs. 22
Rechtsanwälte müssen für ihre Tätigkeit die geltenden Gesetze kennen und anwenden. Allerdings steht für Anwälte, die in unteren Instanzen tätig sind, meist der Vortrag des Tatsächlichen im Vordergrund, um dem Gericht auf dieser Grundlage eine Entscheidung zu ermöglichen (Prinzip: "Gib mir die Fakten, ich gebe Dir das Recht"). Abs. 23
Gleichwohl muss der Rechtsanwalt über neue rechtliche Regelungen informiert sein, um den Mandanten umfassend beraten zu können und ihn vor Rechtsverlust zu bewahren. Dabei gilt allerdings für den umfassend tätigen Rechtsanwalt, der insbesondere nicht in einem Spezialgebiet tätig ist, der Grundsatz, dass er über alle Rechtsänderungen informiert sein muss. Insofern ist die Situation der Rechtsanwälte mit der der Verwaltungsbediensteten nicht vergleichbar. Abs. 24

5. Pflicht des Bürgers das geltende Recht zu kennen?

Was muss schließlich der Bürger an Rechtsgrundlagen und Vorschriften kennen? Abs. 25
Die oben dargestellte Bindung der vollziehenden Gewalt an Gesetz und Recht bedeutet nicht, dass nicht-staatliche Akteure nicht an Gesetz und Recht gebunden sind. Die Bürger sind in den meisten Fällen Normadressaten und sind zur Befolgung der Gesetze verpflichtet. Diese Verpflichtung ist in vielen Fällen strafbewehrt, so z.B. durch das Strafrecht und das Ordnungswidrigkeitenrecht. Die Bürger haben daher ein großes Eigeninteresse, das geltende Recht zu kennen. Das geltende Recht geht selbstverständlich davon aus, dass der Bürger die Rechtsvorschriften kennt. Unkenntnis schützt im Grundsatz nicht vor Strafe. Der Bürger muss demnach, wenn er sich gesetzestreu verhalten will, alle Gesetze und Verordnungen kennen. Wie aber kann sich der Bürger vom geltenden Recht Kenntnis verschaffen? Abs. 26
Aus dem Rechtsstaatsgebot des Art. 20 Abs. 3 GG folgt die Pflicht des Staates, für die Publizität des geltenden Rechts zu sorgen, so dass sich jedermann über die Rechtslage informieren kann[7]. Wie der Staat diese Pflicht erfüllt, kann aus dem Rechtsstaatsgebot alleine nicht hergeleitet werden[8]. Vielmehr bleibt dem Staat ein Spielraum, wie er dieses Ziel erreicht. Es obliegt dem Normgeber, das Verkündungsverfahren so auszugestalten, dass es seine rechtsstaatliche Funktion erfüllt, der Öffentlichkeit die verlässliche Kenntnisnahme vom geltenden Recht zu ermöglichen[9]. Abs. 27
Ob dieser Pflicht andererseits ein Anspruch auf Teilhabe des Bürgers korrespondiert, ist bislang - soweit ersichtlich - noch nicht erörtert worden. Teilhabeansprüche stehen ohnehin unter dem Vorbehalt des Möglichen, d.h. dessen, was der Einzelne vernünftigerweise vom Staat verlangen kann und sind insoweit selbst notwendig regelungsbedürftig[10]. Nach § 20 des Kommunalselbstverwaltungsgesetzes des Saarlandes gibt es z.B. eine Verpflichtung der Gemeinde, eine Sammlung der geltenden Gesetze und Rechtsverordnungen des Bundes und des Landes sowie eine Sammlung der geltenden Satzungen und Verordnungen des betreffenden Gebietes anzulegen und die Einsichtnahme und Fertigung von Ablichtungen zu gewährleisten. Damit ist im kommunalen Bereich ein direkter Anspruch des Bürgers auf "Versorgung" mit den für ihn geltenden Vorschriften festgeschrieben. Abs. 28
Wenn die Bundesrepublik Deutschland eine vollständige Sammlung ihrer Gesetze kostenfrei ausschließlich im Internet anbietet, stellt sich unter dem Aspekt des Artikel 3 GG aber zumindest die Frage, ob diejenigen Bürger, die über keinen Internetzugang verfügen, nicht Anspruch auf die Zurverfügungstellung einer vergleichbaren Sammlung der Gesetze in einem anderen allgemein zugänglichen Medium haben könnten. Diese Frage kann hier nur gestellt, aber nicht umfassend beantwortet werden. Die Beantwortung würde eine eigene wissenschaftliche Untersuchung voraussetzen. Abs. 29

6. Zusammenfassung

Die Erörterung hat gezeigt, dass verschiedene Rechtsanwender unterschiedliche Anforderungen, Erwartungen und Bedürfnisse hinsichtlich einer Normdatenbank haben. Während allgemein tätige Rechtsanwälte und auch die Bürger vom Grundsatz her alle geltenden Vorschriften kennen müssen, sind die Erwartungen der Bediensteten der öffentlichen Verwaltungen spezieller. Sie brauchen im Grundsatz nur die für ihren speziellen Zuständigkeitsbereich einschlägigen Vorschriften zu kennen und anzuwenden. Diese Zielgruppe ist damit mit einer umfassenden Normdatenbank sogar "überversorgt". Einen Großteil einer alles umfassenden Normdatenbank wird ein solcher Anwender nie aufrufen. Insofern kann "weniger" "mehr" sein.
JurPC Web-Dok.
73/2008,   Abs. 30

Fußnoten:

[1] Zippelius, Juristische Methodenlehre 2006, S. 110/111
[2] Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6. Aufl. 1991, S. 250/251; Zippelius, Juristische Methodenlehre, 2006, S. 2
[3] Vgl. in diesem Sinne Larenz, aaO, S. 250, der allerdings vom "Rechtssatz" spricht; Wikipedia http://de.wikipedia.org — Begriff: Jur. Methodenlehre
[4] vgl. RA Dr. Eckhart Müller, "Der Rechtsanwalt als "Organ der Rechtspflege" — vom Instrument der Disziplinierung zum Argument gegen die Deregulierung" online bei RAK München
[5] BVerfGE 108, S. 150 (162 f.)
[6] vgl. BRAK-Stellungnahme Nr. 23/2005
[7] v.Mangoldt/Klein/Starck-Sommermann, GG-Kommentar, Art. 20 Abs. 3 GG, Rdnr. 302
[8] Vgl. BVerfGE 65, 283 (291): "...Konkrete weitere Gebote für die Ausgestaltung des Verkündungsvorganges im einzelnen ergeben sich aus dem Rechtsstaatsprinzip unmittelbar nicht..."
[9] Vgl. BVerfGE 65, 283 (291)
[10] Vgl. BVerfGE 33, 303, 333 f.
* Dr. iur. Alexander Konzelmann ist Lektor für elektronische Medien im Richard Boorberg Verlag, Stuttgart, Wolfgang Kuntz ist Rechtsanwalt in Saarbrücken und Mitarbeiter der Recht für Deutschland GmbH, Wiesbaden.
[ online seit: 22.04.2008 ]
Zitiervorschlag: Autor, Titel, JurPC Web-Dok., Abs.

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