Erardo Cristoforo Rautenberg *Zehn Jahre MESTA |
I. Entstehung |
| Die Justizverwaltungen in Brandenburg, Hamburg und Schleswig-Holstein hatten 1995 zur gleichen Zeit ein Interesse an der Entwicklung eines staatsanwaltschaftlichen Fachverfahrens: In Hamburg war ein landeseigenes Projekt gescheitert; Schleswig-Holstein hatte ein funktionierendes Fachverfahren, aber der Rechnungshof kritisierte die zu hohen Leitungskosten zur zentralen Datenbank, auf die alle vier Staatsanwaltschaften des Landes zugriffen; in Brandenburg arbeitete man noch vollständig mit Papierregistern. Drei Aspekte sprachen für eine Neuentwicklung: Die anderen staatsanwaltschaftlichen Fachverfahren jener Zeit hatten technisch ihren Höhepunkt überschritten. Eine kostengünstigere Client-Server-Lösung erschien technisch realisierbar. Im Unterschied zu den bestehenden Geschäftsstellenautomationslösungen sollte mit der Neuentwicklung ein ganzheitlicher Ansatz verfolgt werden, der die Möglichkeit eröffnete, alle bisherigen Arbeitsabläufe bei den Staatsanwaltschaften zu optimieren. | JurPC Web-Dok. 56/2008, Abs. 1 |
| 1996 schlossen die drei Justizverwaltungen ein Verwaltungsabkommen. Wenig später trat Hessen dem Verbund bei; im Dezember 2000 folgte Nordrhein-Westfahlen. In Brandenburg wurde 1997 das neue Fachverfahren MESTA (Mehrländer-Staatsanwaltschaft-Automation) zunächst bei der Staatsanwaltschaft Neuruppin als Pilotbehörde eingeführt und eine zentrale IT-Stelle bei der Generalstaatsanwaltschaft des Landes Brandenburg errichtet. Seit Ende 1999 ist MESTA in allen Staatsanwaltschaften und deren Zweigstellen sowie in der Generalstaatsanwaltschaft im Einsatz. Am 28. September 1999 traten meine fortlaufend aktualisierten "Regelungen für den Einsatz von Informationstechnik und Anwendersoftware sowie die innere Neuorganisation der Staatsanwaltschaften des Landes Brandenburg" in Kraft. Meine Rundverfügung beginnt mit folgender Vorbemerkung: | Abs. 2 |
| "In Umsetzung einer 1996 getroffenen Grundsatzentscheidung wurden im Zuge der Einführung und Weiterentwicklung von MESTA alle bisherigen Arbeitsabläufe bei den Staatsanwaltschaften einer Überprüfung unterzogen. Die daraus resultierende Neuorganisation bezieht alle Arbeitsbereiche ein, also auch solche, die nicht unmittelbar von der Einführung der Informationstechnik betroffen sind. Dieser Prozess unterliegt einer ständigen Weiterentwicklung." | Abs. 3 |
II. Was ist MESTA? |
| MESTA ist - vereinfacht gesprochen - die Datenbank, in der alle staatsanwaltschaftlichen Verfahren und die hierzu verfahrensrelevanten Daten erfasst werden. Die Daten stehen allen Nutzern der Staatsanwaltschaft für Bearbeitung und Recherche zur Verfügung. Über ein vielschichtiges "Rechtesystem" wird sichergestellt, dass nur solche Daten bearbeitet und abgefragt werden können, die der Nutzer aus datenschutzrechtlichen Aspekten "sehen" darf. | Abs. 4 |
| So ermöglicht MESTA eine sehr effektive und umfassende Unterstützung der staatsanwaltschaftlichen Arbeitsabläufe in der Behörden- und Abteilungsleitung, des Staats- und Amtsanwalts, des Rechtspflegers, des Kostenbeamten, der Geschäftsstelle (Serviceeinheit), der Archiv- und Asservatenverwaltung sowie der Zentralen Mitteilungsstelle. In den letzten Jahren fließen verstärkt Ideen und Hinweise aus der Praxis in die ständige Weiterentwicklung von MESTA ein, was zur Identifikation der Behördenangehörigen mit dem Programm beiträgt. Man darf also sagen: MESTA ist ein Produkt aus der Praxis für die Praxis. Den sich ändernden Bedürfnissen der Praxis kann ebenso zeitnah Rechnung getragen werden, wie den sich ändernden rechtlichen Rahmenbedingungen. | Abs. 5 |
| Die Daten werden auf den Datenbanken der sechs brandenburgischen Standorte (die Staatsanwaltschaften Cottbus, Neuruppin, Potsdam und Frankfurt (Oder) sowie deren Zweigstelle Eberswalde und die Generalstaatsanwaltschaft in der Stadt Brandenburg) dezentral gespeichert. Die wichtigsten Verfahrens- und Personendaten jedes Standortes werden durch eine selbst entwickelte und betriebene Replikation jedem anderen Standort übermittelt, sodass Anwender bei Einräumung eines entsprechenden Zugriffsrechts den gesamten Landesdatenbestand einsehen können. | Abs. 6 |
| MESTA besitzt Schnittstellen zu den Verfahrensregistern, wie dem Bundeszentralregister, dem Verkehrszentralregister und dem Zentralen Staatsanwaltschaftlichen Verfahrensregister, sowie dem Amt für Statistik Berlin-Brandenburg, zu der Landeskasse und zur Polizei des Landes Brandenburg. Seit Kurzem besteht auch eine allgemeine XJustiz-Schnittstelle und können auch Auskünfte aus ausländischen Strafregistern elektronisch eingeholt werden. Der Datenaustausch findet vollautomatisch statt, sodass der Dezernent selbst anfragen und die Auskünfte dann am Arbeitplatz aufrufen kann. | Abs. 7 |
III. IT- Betreuung |
| Erst nachdem erhebliche Bedenken des Justizministeriums überwunden worden waren, konnte die Generalstaatsanwaltschaft des Landes Brandenburg ab März 1997 ihre Entscheidung umsetzen, die Client-Server-Lösung MESTA nicht von umgeschultem Justizfachpersonal, sondern von insgesamt sieben ausgebildeten Informatikern betreuen zu lassen. Dabei handelt es sich um den Leiter der IT-Stelle und seinen Stellvertreter sowie fünf Systembetreuer, von denen vier regelmäßig dezentral bei den vier Staatsanwaltschaften tätig, aber ebenfalls Teil der zentralen IT-Stelle bei der Generalstaatsanwaltschaft sind und dessen Leiter unterstehen. Die Systembetreuer werden von Systemverwaltern unterstützt, wobei es sich um geschultes Justizfachpersonal handelt. Die Bindeglieder zwischen der technischen Betreuung und den Behördenleitungen stellen bei den Staatsanwaltschaften die IT-Beauftragten dar, d.h. Staatsanwälte, die für diese Tätigkeit zu einem Teil freigestellt sind. Bei der Generalstaatsanwaltschaft übernehmen zwei IT-Dezernenten, die der IT-Stelle übergeordnet sind, diese Funktion. | Abs. 8 |
| Durch die enge Zusammenarbeit vor Ort lernten beide Berufsgruppen voneinander: Die Techniker bekamen Einblick in die Organisation und Arbeitsweise einer Staatsanwaltschaft; dem Justizfachpersonal wurde grundlegendes technisches Wissen vermittelt, wobei die Betreuung und Schulung durch die Informatiker inzwischen einen hohen Standard erreicht hat. Somit können technische Probleme und fachliche Fragen unverzüglich geklärt werden. | Abs. 9 |
| Allerdings vermochten sich die Leitenden Oberstaatsanwälte nur sehr schwer damit anzufreunden, dass in ihren Behörden Mitarbeiter des Generalstaatsanwalts tätig waren, auf deren Arbeitskraft sie keinen Zugriff hatten. Doch ist durch diese Organisationsstruktur die seit zehn Jahren nahezu ununterbrochene Verfügbarkeit von MESTA während der Dienstzeit gewährleistet worden. Aufgetretene Fehler an den Standorten wurden frühzeitig erkannt, die Fehlerbeseitigungen zentral von der IT-Stelle geplant und gegebenenfalls durch einen zügigen Zusammenzug aller Informatiker an dem betroffenen Standort durchgeführt. Ebenso konnten Ausfälle durch unvermeidbare Wartungsarbeiten vermieden werden, weil diese vom eigenen IT-Personal außerhalb der Dienstzeit durchgeführt werden. Auch die Vielzahl der durch die permanente Weiterentwicklung von MESTA bedingten Updates wird zeitnah bewältigt, weil kurze Abstimmungswege und ein schnelles Überführen in den Praxisbetrieb durch die Struktur der IT-Stelle garantiert sind. | Abs. 10 |
| Das know how der IT-Abteilung greift darüber hinaus spezifische Bedürfnisse der staatsanwaltschaftlichen Praxis auf und setzt unkompliziert und schnell technische Neuerungen ein. Hierzu zählen das Intranetsystem (A.S.I.S.) und das Verwaltungsprogramm GeSa (General- und Sammelaktenverwaltung), welche durch die eigene IT-Abteilung erstellt wurden, sowie weitere fachspezifische IT-Anwendungen. | Abs. 11 |
IV. Entwicklung und laufende Projekte |
| Stand in den ersten Jahren die Weiterentwicklung von MESTA im Vordergrund, so wurde aufgrund der rasanten technischen Entwicklung in der IT in den letzten Jahren der Schwerpunkt auf eine umfassende IT-Unterstützung aller Arbeitsbereiche in der Staatsanwaltschaft gelegt. | Abs. 12 |
| Die ursprünglich an MESTA angeschlossene Textverarbeitung, mit der neben dem so genanten kleinem Schreibwerk für kurze Schreiben der Geschäftstellen vorrangig nur einfache Anklagen und Strafbefehle und Schreiben in der Geldstrafvollstreckung erstellt werden konnten, wird seit 2005 durch SAS - das "Staatsanwaltschaftliche Automatisierte Schreibwerk" -, eines der modernsten automatisierten Texterstellungs- und Verwaltungssysteme in der Justiz, schrittweise abgelöst. SAS ermöglicht es nunmehr zum einen, die in MESTA vorhandenen Daten umfassend für Einstellungsverfügungen, Ermittlungsanträge sowie eine Vielzahl von Anklagen und Strafbefehlen zu verwerten, zum anderen ist es in der Lage - mit diesen Daten - , von einer im PC erstellten Verfügung des Nutzers automatisch Reinschriften u. ä. zu fertigen. Dies hat für den Anwender den Vorteil, dass er die Verfügung und die darauf beruhenden Reinschriften, wie z.B. Bescheide oder Anschreiben, gleich am Arbeitsplatz kontrollieren, ausdrucken und sodann in den Geschäftsgang geben kann. Bei einer Reihe von Massenverfügungen - wie Einstellungen nach §§ 153 ff. StPO, Anklagen und Strafbefehlsanträge im Bereich der Klein- und mittleren Kriminalität - wird der sonst übliche Zwischenschritt des Transports der Akten an die Kanzleikraft zum Schreiben der Reinschriften und die Wiedervorlage an den Dezernenten eingespart. | Abs. 13 |
| Die mittels SAS erstellten Dokumente werden nach Aktenzeichen in der SAS-Dokumentenstruktur (SAS-Verfahrensakte) abgelegt und sind so ohne weiteres wieder auffindbar. Zudem wurde auf diese Weise erstmals die Möglichkeit geschaffen, dass die Anwender durch einen Blick in die "SAS-Akte" die erstellten Dokumente am Rechner einsehen können. Auf diese Weise ist es möglich, ohne Vorlage der Akten, zumindest die wesentlichen Informationen zu dem Stand eines Verfahrens jederzeit zu erhalten. Damit die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter die SAS-Verfahrensakte als ständig präsente digitale Informationsquelle nutzen können, hat die IT-Stelle der Generalstaatsanwaltschaft des Landes Brandenburg eine technische Lösung entwickelt, die es erlaubt, auch nicht mit dem automatisierten Schreibwerk erstellte Dokumente in der SAS-Verfahrensakte zu speichern. Word-, pdf- und sonstige Dateiformen können unproblematisch zu dem entsprechenden Aktenzeichen abgelegt werden. Wenn beispielsweise ein Staatsanwalt zur Bearbeitung eines bestimmten Ermittlungsverfahrens eine BGH-Entscheidung öfter zu Rate ziehen muss, kann er sich diese als pdf-Datei in der SAS-Verfahrensakte ablegen. Aber auch elektronische Beweismittel wie Videomitschnitte können so gespeichert werden. | Abs. 14 |
| Auch die Rechtspfleger nutzen für ihre Arbeit SAS. Durch die direkte Einbindung der Schreibwerksgenerierung in die entsprechenden MESTA-Arbeitsmasken werden viele Textpassagen in den Schreiben schon fertig generiert und ermöglichen somit eine effektive und effiziente Arbeitsweise der Rechtspfleger. Die SAS-Dokumentstruktur bildet zudem die Verfahrenshistorie der Strafvollstreckung ab. | Abs. 15 |
| Die in SAS von den Mitarbeitern benutzten Formulare werden durch Staatsanwälte, Amtsanwälte und Rechtspfleger in einem "SAS-Administrationstool" selbst programmiert. Dies sichert die besondere Praxistauglichkeit der Formulare und ermöglicht z. B. im Falle von Gesetzesänderungen die schnelle Anpassung der Textbausteine an die neue Rechtslage. | Abs. 16 |
| SAS wurde 2007 um einen integrierten Diktatworkflow erweitert. Das bedeutet nicht nur den Austausch der alten analogen Diktiergeräte, die die Diktate noch auf Tonbandkassetten abspeicherten, gegen neue moderne Geräte, die die Diktate digitalisieren, sondern auch eine maßgebliche Umstellung im Transport dieser Diktate. Während bisher die Kassetten mit den Akten von Wachtmeistern zu den Schreibkräften getragen wurden, erfolgt der Transport nunmehr mittels Datenleitung. Das Diktat wird beim Einlegen des Diktiergerätes in die Ladeschale automatisch auf den Rechner überspielt und über eine sich öffnende SAS-Maske weist der Anwender dem Diktat das entsprechende Verfahren und die Schreibkraft zu. Der Transport des Diktats bzw. der geschriebenen Dokumente wird über ein integriertes Aufgaben- bzw. Posteingangstool den Anwendern mitgeteilt. Damit der Vorgang z. B. durch Erkrankung nicht außer Kontrolle gerät, läuft parallel bei der Geschäftsstelle eine Aktenkontrollfrist. | Abs. 17 |
| Mit dem digitalen Workflow eröffnet sich eine völlig neue Möglichkeit bei der Formularbearbeitung. Hinderten bislang längere Textpassagen die vereinzelte Verwendung von SAS, lässt sich jetzt die Formularbearbeitung in SAS mit dem digitalen Diktat kombinieren. Die Schreibkraft braucht dann nur noch den diktierten Text in das Formular einfügen. | Abs. 18 |
| Die Leistungsfähigkeit der IT-Abteilung der Generalstaatsanwaltschaft zeigte sich eindrucksvoll nach einem Hilferuf des Leitenden Oberstaatsanwalts in Neuruppin 2006. Er beklagte in einem Großverfahren, dass die Waffengleichheit im Sitzungssaal wegen des gezielten Zugriffs der Verteidiger durch Stichworteingaben in ihre Laptops auf den dort gespeicherten Akteninhalt nicht mehr gegeben sei. Innerhalb von drei Wochen konnte ohne teure externe Berater eine ad hoc Lösung präsentiert und umgesetzt werden. Die Sitzungsvertreter konnten dann über ELO (Elektronischer Leitzordner) ebenfalls komfortabel und schnell in den ca. 50 Verfahrensordnern in der Sitzung recherchieren. Auch die Sitzungsvorbereitung hatte sich beschleunigt. Die sonst übliche aufwendige Recherche in allen Aktenordnern entfiel, genauso der Gang zum Kopierer. Aufgrund dieser positiven Erfahrungen wurde das Pilotprojekt auf drei Ermittlungsverfahren ausgedehnt. Sobald das LKA Ermittlungshandlungen durchgeführt hatte, wurden die Dokumente eingescannt und dem Dezernenten über eine sichere Leitungsverbindung übermittelt. So entfiel der sonst für ein Flächenland wie Brandenburg aufwändige Kurierdienst. Der Dezernent war sogleich über die aktuellen Ermittlungsergebnisse informiert und hatte auch sofort für Ermittlungsanträge eine vollständige Duplikatsakte parat. Bei auswärtigen Terminen des Dezernenten konnte mittels der Exportfunktion die elektronische Akte auf dem Laptop mitgenommen werden. Die Verteidiger nahmen bei Akteneinsichtsgesuchen dankbar das Angebot der Übersendung der eAkte auf DVD an. | Abs. 19 |
| Aufgrund dieser positiven Erfahrungen wird das Schreibwerksprogramm SAS im ersten Halbjahr 2008 zu einem so genannten Dokumentenmanagementsystem (DMS) ausgebaut werden, welches auf die spezifischen Bedürfnisse der Strafverfolgung zugeschnitten ist. Die Staatsanwaltschaften können dann über kürzlich beschaffte leistungsfähige Scanner in ausgewählten Verfahren Dokumente in die SAS-Verfahrensakte einstellen und eine so genannte Hybridakte erzeugen. | Abs. 20 |
| Keineswegs soll auf diesem Weg die sogenannte "elektronische Akte" eingeführt werden. Abgesehen davon, dass die entsprechenden gesetzlichen Regelungen für die rein elektronische Aktenhaltung noch fehlen, deuten die während der Pilotprojekte gemachten Erfahrungen darauf hin, dass es mit der zurzeit verfügbaren Technik für die Staatsanwälte nicht zumutbar ist, die Aktenbearbeitung ausschließlich am Bildschirm vorzunehmen. | Abs. 21 |
| Die Generalstaatsanwaltschaft des Landes Brandenburg pilotiert zudem in Abstimmung mit der Bund-Länder-Kommission für Datenverarbeitung und Rationalisierung in der Justiz beim elektronischen Rechtsverkehr einen automatisierten Datenaustausch zwischen Fachverfahren mittels DVDV (Deutsches Verwaltungsdiensteverzeichnis)(1) und OSCI-Web Services(2) im ersten Quartal 2008. Aus MESTA heraus kann der Dezernent Anklagen und Strafbefehle anderer Staatsanwaltschaften auf elektronischem Weg anfordern und erhält diese umgehend als Datei. Das Pilotprojekt beschränkt sich zunächst auf die Staatsanwaltschaften des Landes Brandenburg. Die ausgehende Anfrage und der elektronische Posteingang werden in der SAS-Verfahrensakte gespeichert. In einer Diplomarbeit 2007 von Annekathrin Müller(3) von der FHVR Berlin wurde eine Geschäftsprozessmodellierung durchgeführt. Anschaulich wird das enorme Potential der verwendeten technischen Kommunikationsinfrastruktur für die Geschäftsprozesse in der Staatsanwaltschaft und der Justiz nachgewiesen. | Abs. 22 |
| Ab 2008 wird MESTA auf eine neue technische Grundlage gestellt, nämlich auf JAVA (J2EE). Neben einer besseren Führung der Anwender in den Masken sollen auch die zwei Hauptanwendungen, MESTA und SAS, enger verbunden werden. | Abs. 23 |
V. Zwischenbilanz |
| Zehn Jahre nach der Einführung von MESTA in Brandenburg steht fest, dass sich dieses System in jeder Beziehung bewährt hat und auch weiterhin als "jung und dynamisch" bezeichnet werden kann. Es hat zudem bewiesen, dass es durch die Anbindung weiterer Applikationen zukunftsfähig ist. Die von MESTA angebotenen Daten werden in einem modernen Schreibwerk übernommen, die Anbindung der digitalen Diktiertechnik wurde ermöglicht, ein Dokumentenmanagementsystem wird angekoppelt werden. Zudem werden die Staatsanwaltschaften im Lande Brandenburg dank MESTA im Justizbereich erstmals bundesweit eine automatisierte Kommunikation zwischen Fachverfahren durchführen, indem Anklagen und Strafbefehle anderer Staatsanwaltschaften (für das Pilotprojekt zunächst auf das Land Brandenburg beschränkt) abgerufen werden können. | Abs. 24 |
| Die gewählte IT-Personalstruktur bei den Staatsanwaltschaften des Landes Brandenburg hat sich als überaus leistungsfähig und effizient mit enormen Synergieeffekten erwiesen. Die enge Verbindung von IT-fachlichem, organisatorischem und rechtlichem Wissen garantiert seit über 10 Jahren einen stabilen IT-Betrieb, bei Fehlern sehr kurze unbürokratische Wege, eine gezielte Fehleranalyse und eine schnelle Fehlerbehebung sowie eine maßgeschneiderte Weiterentwicklung der Technik und Programme. Die Betreuung und Schulung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter vor Ort durch das IT-Personal hat einen hohen Standard erreicht. Technische Probleme oder fachliche Fragen werden unverzüglich geklärt. Dies wird auch dadurch belegt, dass es von 2003 bis 2007 nur zu einer Gesamtausfallzeit von 73 Stunden gekommen ist, wobei von den einzelnen Ausfallzeiten jeweils nur eine Behörde betroffen war. | Abs. 25 |
VI. Ausblick |
| Der Erfolg der Fachanwendung MESTA ist in Brandenburg zurzeit bedroht. Obwohl sich die derzeitige Organisationsstruktur von MESTA mit einer zentralen IT-Stelle bei der Generalstaatsanwaltschaft und ihren den einzelnen Staatsanwaltschaften zugewiesenen Informatikern bewährt hat, gibt es Bestrebungen, diese Organisationsstruktur zu zerschlagen, indem die Fachanwendungen von Staatsanwaltschaften und Gerichte einem zentralen, dem Innenministerium zugeordneten IT-Dienstleister zugewiesen werden sollen. Es scheint mir aber ausgeschlossen zu sein, dass dadurch die Systempflege und -fortentwicklung bei Beibehaltung des bisherigen Standards kostengünstiger werden würde, sodass eine Herabsetzung des bisherigen Standards und damit einhergehende größere Ausfallzeiten zu besorgen sind. Es bestehen auch verfassungsrechtliche Bedenken, weil die Umsetzung der Pläne einen Verlust der Datenhoheit der Justiz bei gleichzeitiger Eröffnung einer weitgehenden Zugriffsmöglichkeit der Exekutive auf diese Daten zur Folge haben würde. Die Arbeitsgruppe "E-Justice" ist auf dem Zweiten Nationalen IT-Gipfel vom 10. Dezember 2007 unter anderem zu dem Ergebnis gekommen, dass die Verantwortung der Justiz für die Gewährleistung effektiven und unabhängigen Rechtsschutzes gebiete, "IT-Aufgaben von zentraler Bedeutung für die Erfüllung der richterlichen Aufgaben eigenverantwortlich wahrzunehmen. Die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes durch die Justiz darf in der Praxis nicht letztlich allein von der Erfüllung eines IT-Dienstleistungsvertrags abhängen."(4) Da in Nordrhein-Westfalen verfassungsrechtliche Bedenken mitursächlich für die Aufgabe der Pläne einer IT-Zentralisierung der Justiz in der Landesverwaltung gewesen sein dürften, besteht die Hoffnung, dass auch in Brandenburg die Fachanwendungen von Gerichten und Staatsanwaltschaften nicht auf dem gemeinsamen Altar von Innen- und Finanzminister geopfert werden.
| JurPC Web-Dok. 56/2008, Abs. 26 |
Fußnoten:(1) Das DVDV wird bereits erfolgreich seit dem 01.01.2007 für die elektronischen Rückmeldungen bei Umzügen durch die Einwohnermeldeämter benutzt. Siehe auch www.dvdv.de(2) OSCI ist ein Transportprotokoll, womit die Authentizität und Vertraulichkeit der Übertragung gewährleistet werden. Siehe auch www.osci.de (3) http://www.annekathrin-mueller.info/ (4) http://files.messe.de/cmsdb/007/12233.pdf |
| * Dr. Erardo Cristoforo Rautenberg ist Generalstaatsanwalt des Landes Brandenburg. |
| [ online seit: 08.04.2008 ] |
| Zitiervorschlag: Autor, Titel, JurPC Web-Dok., Abs.
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| Zitiervorschlag: Rautenberg, Erardo Cristoforo, Zehn Jahre MESTA - Ein Erfahrungsbericht über das ganzheitliche IT-System der Staatsanwaltschaften des Landes Brandenburg - JurPC-Web-Dok. 0056/2008 |
