JurPC Web-Dok. 143/2001 - DOI 10.7328/jurpcb/2001167139

Jörg Berkemann *

Auswirkungen moderner Informations- und Kommunikationstechniken auf das Verwaltungsverfahren und das gerichtliche Verfahren

JurPC Web-Dok. 143/2001, Abs. 1 - 32


Autorenprofil

Thesen

A. Thematische Eingrenzungen

1. Eine thematische Begrenzung ist erforderlich: Unter modernen Informations- und Kommunikationstechniken werden hier edv-gestützte Verfahrensweisen verstanden. Das erfaßt unter anderem Hardware, Software, insbesondere Datenverarbeitungs- und Kommunikationssoftware, und edv-gesteuerte Kommunikationsdienstleistungen aller Art. JurPC Web-Dok.
143/2001, Abs. 1
2.Wird nach den "Auswirkungen" derartiger moderner Techniken auf das Verwaltungsverfahren und das gerichtliche Verfahren gefragt, kann dies zum einen eine Befundaufnahme des derzeitigen Zustandes meinen. Das Thema wird so nicht verstanden. Vielmehr soll bewertend gefragt werden, ob in naher Zukunft moderne Informations- und Kommunikationstechniken im Verwaltungsverfahren und insbesondere im gerichtlichen Verfahren eingesetzt werden und eingesetzt werden sollten und welche Veränderungen damit mutmaßlich verbunden sein werden. Abs. 2
3. Information und Kommunikation lassen sich unterscheiden. Indes ist Kommunikation ohne Information sinnlos. Information meint in diesem Zusammenhang auch aufbereitete Präsentation vorhandener Informationsbestände. Abs. 3

B. Kein "Revierverhalten" gegenüber der sich entwickelnden Informationsgesellschaft

1. Das leicht verfügbare Medium der Elektronik verändert strukturell und substantiell bisherige Grundannahmen der informationebezogenen Kommunikation in der Gesellschaft. Diese Veränderungen betreffen Handlungsweisen und Werthaltungen und erzeugen in der Gesellschaft neue kommunikative "Üblichkeiten". Abs. 4
Das gilt gleichermaßen für die Herstellung und für die quantitative, zeitliche, qualitative und selektive Verfügbarkeit von Informationen, für die Übertragung (Kommunikation) und für ihre Nutzbarkeit in anderen informationellen Zusammenhängen. Politische Aufgabe wird es sein, neue Abhängigkeiten und neue Gefahren für das Individuum und auch ein neues Analphabetentum zu vermeiden. Abs. 5
2. Von einem status quo kann angesichts der Dynamik der technischen Entwicklung derzeit nicht ausgegangen werden. Ein derartiger Zustand zeichnet sich auch für den überschaubaren Zeitrahmen nicht ab. Abs. 6
Die irreversible technische Entwicklung hat im Kern eine grundlegende kulturelle Veränderung des gesellschaftlichen Gefüges ausgelöst. Diese läßt sich in ihrer Dimension durchaus als eine Fortsetzung der durch Schrift und Buchdruck eingeleiteten Kulturentwicklung beurteilen. Abs. 7
3. Die bereits jetzt beobachtbaren gesamtgesellschaftlichen Auswirkungen liegen in erster Linie in einer "neuen" Sensibilität, wie Informationsinhalte und Kommunikationswege konkret zu gestalten und zu nutzen sind. Diese Sensibilität, welche die sich dynamisch entwickelnde Informationsgesellschaft erzeugt, weckt und fördert Erwartungen bei allen Mitgliedern der Gesellschaft. Abs. 8
4. Die informations- und kommunikationstechnologischen Veränderungen begründen daher Erwartungen, denen sich der Staat für sein eigenes Handlungsumfeld - jedenfalls auf Dauer - nicht entziehen kann. Das betrifft zum einen die Bürger, soweit sie als Adressat staatlichen Handelns oder als "Antragsteller" mit dem Staat in "kommunikativen" Kontakt geraten. Aber auch die Angehörigen der staatlichen Verwaltungen selbst und damit auch die staatliche Verwaltung als Institution sind betroffen. Abs. 9

C. Gebot der Übernahme der Arbeitsweisen der sich entwickelnden Informationsgesellschaft

5. Für die Notwendigkeit der Übernahme moderner Informations- und Kommunikationstechniken in das Verwaltungsverfahren und in das gerichtliche Verfahren lassen sich zahlreiche "Hauptgründe" anführen, die ihrerseits die Auswirkungen dieser Techniken im Arbeitsalltag der Verwaltung und der Gerichte und ihrer Angehörigen institutionell und personell bestimmen:Abs. 10
5.1 Leistungsstrukturen und Leistungsprofile, die in der Gesellschaft entwickelt sind und dort als üblich gelten, kann der Staat letztlich nur um den Preis eines dann selbstverschuldeten Anachronismus abwehren. Jedenfalls entspräche ein derartiger Zustand nicht dem Verständnis einer modernen, also auch "dienstleistungsbezogenen" Staatlichkeit, die sich dem Anliegen der Bürger nicht nur öffnet, sondern diese zur "eigenen Angelegenheit" erklärt. Wer sich hier verweigert, verliert in der Gesellschaft seine legitimierende Akzeptanz. Abs. 11
5.2 Verwaltungsverfahren und gerichtliche Verfahren enthalten keine erkennbaren Strukturmerkmale, die gegenüber der gesamtgesellschaftlichen Entwicklung zu einem "Sonderweg" berechtigten. Abs. 12
Die Verbandspolitik der deutschen Richterschaft verhielt sich in den nahezu gesamten 80er und beginnenden 90er Jahren gegenüber modernen Informations- und Kommunikationstechniken eher defensiv oder abwartend. Ein Diskurs über tatsächliche Möglichkeiten, Ziele und Abhängigkeiten einer edv-gestützten Tätigkeit im Recht im allgemeinen oder in der Justiz im besonderen, fand nur in sehr geringem Maße statt. Das war ein handlungspolitischer Fehler. Dieser sollte nicht wiederholt werden. Abs. 13
6. In der Bestimmung dessen, was als Ziel der Bemühungen um Übernahme moderner Informations- und Kommunikationstechnologien definiert werden sollte, hat in der Justiz in den vergangenen Jahren zunächst fast ausschließlich die quantitative Bewältigung von bereits entstandenen justiziellen Aufgaben den Ausschlag gegeben. Das ist zwar nicht zu gering zu erachten. Gleichwohl liegt darin - für sich betrachtet - eine Problemverkürzung. Abs. 14
Statt dessen ist zu betonen: Moderne Informationstechniken lassen durch die unkomplizierte Verfügbarkeit über Informationen in vollständiger und zeitlicher Hinsicht aus informationswissenschaftlicher Sicht eine qualitative Verbesserung der Entscheidungsergebnisse erwarten. Daran muß jeder aus Gründen materialer Gerechtigkeit ein zentrales Interesse haben. Das gilt für administrative und judizielle Verfahren gleichermaßen. Daher stellt es eine Problemverschiebung dar, allein den Gesichtspunkt der "Wirtschaftlichkeit" hervorzuheben. Moderne Informations- und Kommunikationstechniken lösen - für sich betrachtet - letztlich keine Personalprobleme, sondern verändern angesichts neuer Arbeitsprofile die Personalstrukturen. Abs. 15
7. Moderne Informations- und Kommunikationstechniken werden die Dialogstrukturen auch im Verwaltungs- und im gerichtlichen Verfahren im Sinne zeitlicher Beschleunigung durchgreifend verändern. Das ist uneingeschränkt zu begrüßen. Abs. 16
Zwischen der überkommenen Form der Schriftlichkeit mit zeitaufwendiger Übermittlung und häufig "aktenmäßiger" Verarbeitung einerseits und der Mündlichkeit mit dem Gewicht der Unmittelbarkeit andererseits entwickelt sich ein dritter Weg der zeitnahen unmittelbaren "nicht-mündlichen" Kommunikation, deren Inhalt den Beteiligten jederzeit präsent sein kann. Beschleunigungseffekte haben dabei unterschiedliche Vorteile, die hier nicht näher darzustellen sind. Abs. 17
8. Moderne Informationstechniken sind geeignet, für den Bearbeiter und Entscheider in Verfahren vor allem das Postulat der alsbaldigen zeitlichen Übernahme der als relevant angesehenen Informationen aus anderen Informations- und Kommunikationsbereichen zu erfüllen. Daraus folgt die Forderung nach umfassender und allseitiger edv-gemäßer Zugänglichkeit. Die Gestaltung des Arbeitsplatzes ist - aus dieser Sicht - ein Detailproblem, wenn auch ein gewichtiges. Abs. 18

D. Perspektivischen Betrachtungen über mögliche und gebotene Veränderungen der Verfahren in der Verwaltung und in den Gerichten

Die genannten Hauptgründe erfordern - dringend - eine konkretisierende Umsetzung auf der Grundlage des derzeit erkennbaren und zu erwartenden Standes der Informations- und Kommunikationstechnologie in perspektivischer Hinsicht. Abs. 19
9. Verwaltungsverfahren und gerichtliche Verfahren haben sich in den letzten Jahren bereits in erheblichem Umfange modernen Informations- und Kommunikationstechniken unter finanziellem, personellem und auch emotionalem Einsatz geöffnet. Im gerichtlichen Bereich sind Maßnahmen - leider - zumeist ohne eine grundlegende Untersuchung der gerichtsinternen Arbeitsprozesse vorgenommen worden. Abs. 20
Es ist - unverändert - eine Forderung, den informations- und kommunikationstechnologischen "Schub" zu nutzen, die Strukturanalysen über Arbeitsabläufe und Leistungsprofile auch rechtspolitisch voranzutreiben. Die immer noch zu beobachtende "Eins-zu-Eins-Umsetzung" vom Printmedium auf ein EDV-Medium muß einer kreativen Bearbeitung weichen. Bei zielorientierter Umsetzung - auch sukzessive - ist mit strukturellen Auswirkungen auf Arbeitsweisen und Arbeitsergebnisse des Verwaltungsverfahrens und des gerichtlichen Verfahrens nachhaltig zu rechnen. Einige Auswirkungen - gewiß nicht erschöpfend und jederzeit mit Phantasie ergänzbar - sind hier zugunsten der Diskussion angegeben: Abs. 21
10. Die modernen Informations- und Kommunikationstechniken ermöglichen eine konkrete Änderung von Kommunikationsweg und Kommunikationsart. Der sog. postalische Verkehr wird in nicht so ferner Zukunft elektronisch erfolgen. Das erfordert vielfältige Maßnahmen der Standardisierung und der Verläßlichkeit durch die am kommunikativen Verkehr Beteiligten, etwa auch im Sinne digitaler Signaturen. Die Zugänglichkeit von Verwaltung und Gerichten über elektronische Kommunikationswege im Sinne materiell-rechtlicher oder prozessual relevanter Erklärungen muß gewährleistet sein. Die "Flüchtigkeit" des Mediums verlangt nach gesonderten Protokollierungsverfahren im Datentransfer. Die Maßgeblichkeit derartiger Handlungen stellt die Frage nach der legislatorischen Billigung. Abs. 22
Diese Informations- und Kommunikationstechniken führen letztlich zum Aufbau der sog. elektronischen Akte und damit zu neuen Formen der Verfahrensbearbeitung, auch der Akteneinsicht. Möglicherweise verlangt die Beliebigkeit der Übermittlung von Informationsmengen umfangbezogene Restriktionen. Aber auch Zwischenlösungen bieten sich an. "Feldversuche" sollten gefördert werden. Es bietet sich an, umfangreiche Verwaltungstexte (z.B. Planfeststellungsbeschlüsse) und Verwaltungsvorgänge (z.B. Umweltverträglichkeitsstudien) in maschinenlesbarer "Schrift" zur Verfügung zu stellen. Abs. 23
11. Das Gebot der Waffengleichheit verlangt, daß auch Bearbeiter und Entscheider den freien Zugang zum selben Informationsangebot besitzen wie die übrigen am Verfahren Beteiligten. Das erfordert letztlich den freien, d.h. nicht kostenmäßig prohibitiven Zugang zum Internet und zu verfügbaren (externen) öffentlichen Datenbanken. Der Begriff der Offenkundigkeit der Information (vgl. § 291 ZPO) wird zu überdenken sein. Die elektronische Normtextaufbereitung einschließlich der Entstehungsgeschichte ist eine Forderung nächster Zeit. Abs. 24
12. Die modernen Informations- und Kommunikationstechniken führen zu einer Veränderung der Verlagsprodukte. Einige Kommentare oder Handbücher erscheinen bereits gleichzeitig auf CD, teilweise mit zusätzlichem Informationsangebot. Die so aufbereiteten Publikationen werden längerfristig die Arbeitsweisen auch in Verwaltung und Gerichtsbarkeit verändern müssen. Abs. 25
13. Moderne Informations- und Kommunikationstechniken verändern die internen Kommunikationsstrukturen (in-house). Für die Richter stellen sich Fragen einer veränderten Verfügungs- und Dezernatsarbeit. Diese Techniken schaffen für Verwaltung und Gerichte neue Gefährdungspotentiale. Präventive Maßnahmen zur Sicherung der eigenen Datenbestände sind erforderlich (Postulat des Datenschutzes). Abs. 26
14. Verwaltung und Gerichte werden in der Gesellschaft als Teilnehmer am verfügbaren Informationsangebot wahrgenommen. Das verlangt nicht nur eine Selbstdarstellung - etwa im Medium des Internets -, sondern für Gerichte die elektronische Veröffentlichung der getroffenen Entscheidungen im Internet als Teil öffentlich zugänglicher Informationen. Die Zugänglichkeit im Internet wird bei Verwaltung und Gerichten die Bestellung eines Web-Masters erfordern. Abs. 27
15. Vier mittelbare Auswirkung moderner Informations- und Kommunikationstechniken sollte man nicht übersehen. Abs. 28
Zum einen: Der Einsatz moderner Informations- und Kommunikationstechniken verlangt nach Kenntnissen und Fähigkeit der Angehörigen der Verwaltung und der Gerichte. Hier kann Stillstand zugleich Rückschritt bedeuten. Das kann einen intern oder extern zu bewältigenden Schulungsbedarf erzeugen. Abs. 29
Zum anderen: Der edv-gestützte Arbeitsplatz fordert die strikte Beachtung der Vorschriften hinsichtlich Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit an Bildschirmgeräten und angesichts struktureller Veränderung der eigenen Arbeitswelt die Beteiligung von Personalrat und Richterrat. Abs. 30
Des weiteren: Die "wilden" Anfangszeiten, in denen man etwa die Beteiligung des Richterrates hintanstellte und den mit dem PC arbeitenden Richter als spielenden Exoten betrachtete, sind zwar vorbei. Aber der häusliche edv-gestützte Arbeitsplatz weist längst die Frage als virulent aus, wie es mit dem häuslichen "Telearbeitsplatz" bestellt ist. Abs. 31
Schließlich und verallgemeinernd heißt dies: Die Auswirkungen moderner Informations- und Kommunikationstechniken werden auch auf der mitmenschlichen Ebene zu veränderten Kommunikationsstrukturen führen. Um es drastisch zu sagen: Wer nur noch in "sms" schreibt, steht in der Gefahr, auch so zu denken.
JurPC Web-Dok.
143/2001, Abs. 32
* Prof. Dr. iur. utr. Dr. phil. Jörg Berkemann (1937), Richter am Bundesverwaltungsgerichtin Berlin (4. Revisionssenat, zuständig für öffentliches Baurecht und Fachplanungsrecht), Honorarprofessor an der Universität Hamburg (allgemeines und besonderes öffentliches Recht einschließlich des Verfassungsrechts, Methodenlehre, Rechtsphilosophie, Rechtsgeschichte), zusätzliche Lehrtätigkeit an der Universität Hamburg für deutsch-jüdische Geschichte. Juris-Beauftragter des Bundesverwaltungsgerichts, Stellvertretender Vorsitzender des Sachverständigenbeirats der juris GmbH, Mitglied des Vorstandes des EDV-Gerichtstages.
[online seit: 30.07.2001]
Zitiervorschlag: Autor, Titel, JurPC Web-Dok., Abs.

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