JurPC Web-Dok. 215/2000 - DOI 10.7328/jurpcb/20001511224

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof
Urteil vom 03.08.2000

7 N 99.3473

Normenkontrolle gegen Kanalbelegungssatzung

JurPC Web-Dok. 215/2000, Abs. 1 - 26


VwGO § 47, BayMG Art. 36, Kanalbelegungssatzung §§ 4 ff.

Leitsatz

Erfolgt die Erstausstrahlung und damit die Verbreitung eines Rundfunkprogramms in digitaler Technik, kann es bei der Belegung von Kabelkanälen mit analog verbreiteten Programmen in Bayern nicht berücksichtigt werden. Dies gilt auch, wenn das Programm vor der Einspeisung in das Kabelnetz in analoge Signale transformiert wird.

Tatbestand

Die Antragstellerin ist Veranstalterin eines Fernsehnachrichtenprogramms mit dem Sitz in L***/Frankreich, das in sechs Sprachen, u.a. auch in deutscher Sprache über Satellit und über Kabel weiterverbreitet wird. Gesellschafter sind 16 europäische (öffentlich-rechtliche) Rundfunkanstalten, die in der European Broadcasting Union zusammengeschlossen sind. Die Antragsgegnerin erteilte ihr Anfang 1993 die Weiterverbreitungsgenehmigung, die bis Ende 2000 verlängert wurde. Die Reichweite über Kabel beträgt ca. 28.000.000 Haushalte in Europa, davon in Deutschland ca. 15.000.000, in Bayern über 2.000.000. In der Kanalbelegungssatzung (KBS) der Antragsgegnerin vom 23. Juli 1998, geändert durch Satzung vom 1. März 1999, belegte die Antragstellerin im Bereich der deutschsprachigen Spartenprogramme Information/Bildung (§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 KBS), festgelegt in Abschnitt I der Nr. 4 der Anlage 2 zur KBS, hinter dem Programm n-tv und BR-alpha den dritten, vorrangig einzuspeisenden Programmplatz (= "Pflichtkontingent" vgl. § 7 Satz 1 KBS).JurPC Web-Dok.
215/2000, Abs. 1
Mit Satzung vom 14. Oktober 1999 änderte die Antragsgegnerin Nr. 4 des genannten Abschnitts insoweit, als auf den dritten Platz, an die Stelle der Antragsstellerin, nunmehr das Programm N 24 tritt; danach sind, durch Spiegelstriche gegliedert, aber ohne Rangnummer aufgeführt die nicht vorrangig einzuspeisenden Programme B******** TV (dt.), E******* und T**. Diese Änderung trat am 1. Januar 2000 in Kraft.Abs. 2
Hiergegen wendet sich die Antragstellerin mit ihrem Normenkontrollantrag. Die Herausnahme von E******* aus dem Pflichtkontingent habe zur Folge, dass die Antragstellerin in Bayern ihre seit Jahren eingenommene Position verliere. Das Pflichtkontingent schöpfe die verfügbare Kabelkanalkapazität mehr oder weniger vollständig aus. Der frei verfügbare Restbestand an Kabelplätzen sei geringfügig, so dass befürchtet werden müsse, dass die Kabelbetreiber E******* ganz aus dem Kabelnetz herausnehmen werden. Dies zeige sich exemplarisch am Beispiel des Münchner Kabelnetzes. Die Liste der in diesem Netz verbreiteten Programme weise insgesamt 32 Kanäle auf, die komplett (teilweise doppelt) belegt seien. Aus der Tatsache, dass die Antragsgegnerin 33 Programme als Pflichtprogramme behandle, ergebe sich, dass für andere Programme so gut wie keine Möglichkeit zur Weiterverbreitung im Münchner Kabelnetz bestehe. Die Antragstellerin werde durch die Änderungssatzung in ihren Rechten aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 10 Abs. 1 EMRK sowie Art. 2 Abs. 2 der sog. Fernsehrichtlinie verletzt. Es liege ein Ermessensfehler vor, wenn die Antragsgegnerin zu Lasten eines etablierten, als Pflichtprogramm qualifizierten Programms und zugunsten eines noch nicht eingeführten Programms entschieden habe, dessen Beitrag zur Angebots- und Spartenvielfalt, insbesondere in Bezug auf die Meinungs- und Willensbildung, nicht erkennbar sei. Es treffe nicht zu, dass N 24 ein thematisch umfassenderes Programmangebot als E******* erwarten lasse. Während N 24 voraussichtlich dem Programm n-tv sehr ähnlich sei, werde die Einzigartigkeit des supranationalen europäischen Nachrichtenprogramms der Antragstellerin verkannt. In Wirklichkeit dürften für die angegriffene Entscheidung primär standortpolitische Erwägungen maßgeblich gewesen sein. Die Antragsgegnerin habe bei Erlass der angegriffenen Satzung auch die sonstigen, vom Gesetzgeber vorgegebenen Kriterien für die Auswahlentscheidung ignoriert. Danach komme es auch an auf den lokalen oder regionalen Bezug des Programms und seine Bezüge zu Bayern, auf die Interessen der Zuschauer sowie die Bereitschaft des Anbieters/Veranstalters, an einer möglichst effizienten Kanalbelegung mitzuwirken (z.B. gemeinsame Kanalnutzung). Von einer ordnungsgemäßen Abwägungsentscheidung könne unter diesen Umständen nicht mehr gesprochen werden. Zudem sei keine ordnungsgemäße Anhörung erfolgt. Abs. 3
Die Antragstellerin beantragt festzustellen:

§ 1 Nr. 1 der Satzung zur Änderung der Kanalbelegungssatzung (KBS) vom 14. Oktober 1999 (Staatsanzeiger Nr. 42) ist nichtig, soweit dort in Abschnitt I Nr. 4 die weitere Nr. 3 der Anlage 2 zur KBS geändert wurde.

Abs. 4
Die Antragsgegnerin beantragt,

den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.

Abs. 5
Die Änderungssatzung vom 14. Oktober 1999 sei rechtmäßig. Der notwendige Sachverhalt für die Entscheidung über die Satzungsänderung sei hinreichend ermittelt worden und habe dem Medienrat bei seiner Entscheidung als Grundlage zur Verfügung gestanden. Beim Erlass von abstrakt-generellen Regelungen wie der vorliegenden Kanalbelegungssatzung gebe es kein Anhörungsrecht von Betroffenen. Zudem sei eine Anhörung der im Verfahren Beteiligten und Betroffenen seitens der Antragsgegnerin ordnungsgemäß durchgeführt worden. Auch materiell sei die angegriffene Satzung rechtmäßig zu Stande gekommen. Als neues Programm habe N 24 einen Anspruch darauf gehabt, im Wege einer Prognoseentscheidung in das bestehende System der Kanalbelegung eingruppiert zu werden. Als deutschsprachiges Nachrichtenprogramm sei es gemäß § 13 Satz 1 Nr. 6 KBS in der Sparte "deutschsprachige Spartenprogramme Information/Bildung" nach Abschnitt I Nr. 4 der Anlage 2 zur KBS zu berücksichtigen gewesen. Bei der neuen Rangbildung seien die bis zu diesem Zeitpunkt vorrangig eingespeisten Programme in dieser Sparte, nämlich das Bildungsprogramm BR-alpha sowie die Nachrichtenprogramme n-tv und ******** in einen direkten Vergleich mit dem neuen Programm N 24 gestellt worden. Das Programm BR-alpha habe seinen bisherigen Platz in der Reihung wegen seines singulären Programmschemas im Themenbereich "Bildung" beibehalten. Dann seien die verbleibenden drei Nachrichtenprogramme gegeneinander zu bewerten gewesen. Wegen seines besseren Marktanteils von 2,2% sei das Programm n-tv gegenüber dem Programm ******** mit einem Marktanteil von 0,5% besser bewertet worden. Was die vorzunehmende Beurteilung zwischen dem Programm N 24 und dem Programm n-tv angehe, unterstelle die Antragstellerin böswillig, dass sich diese beiden Programme wie ein Ei dem anderen glichen. Beim Vergleich von ******** mit N 24 habe die Antragsgegnerin N 24 als das thematisch umfassendere Programm eingestuft, da es aufgrund seiner journalistischen Höherwertigkeit einen entscheidenden Beitrag der Meinungsvielfalt leisten werde. Darüber hinaus lasse das qualitativ bessere Programmschema von N 24 ein größeres Zuschauerinteresse erwarten. Im Gegensatz zu ******** weise das neue Programm eine wesentlich geringere Wiederholungsfrequenz auf und biete mehr Hintergrundinformationen und Analysen. Die deutliche journalistische Diskrepanz zwischen den beiden Programmen habe zu einer eindeutigen Entscheidung für das neue Programm N 24 geführt. Eine Kanalteilung (Partagierung) biete sich für die Antragsgegnerin nur dort an, wo zwei Programme zumindest gleichrangig bewertet würden. Eine Erweiterung des Pflichtkontingents durch Aufnahme des neuen Programms N 24 als viertes Pflichtprogramm sei nicht möglich gewesen. Zum einen sei der von der Antragsgegnerin geregelte und zugewiesene Bereich von Kanälen innerhalb der Kabelnetze mit Rücksicht auf die Kabelnetzbetreiber auf das Notwendige zu beschränken. Zum anderen hätte die Erweiterung des Pflichtkontingents das gesamte bestehende System der Kanalbelegung in seiner Grundkonstellation betroffen, weil sich das Gewicht der Sparte "Information/Bildung" gegenüber den anderen Sparten verschoben hätte. Somit sei der Antragsgegnerin letztlich nur die Ersetzung des Programms ******** durch das neue Programm N 24 im Pflichtkontingent geblieben. Im Übrigen stelle das Programm der Antragstellerin als digital verbreitetes Programm ein "geduldetes Programm" dar, das von Rechts wegen nicht als vorrangig einzuspeisendes Programm im Bereich der analog verbreiteten Programme zu berücksichtigen sei. Abs. 6
Der Vertreter des öffentlichen Interesses hält die Ablehnung des Antrags für gerechtfertigt.Abs. 7
Die Anhörberechtigte zu 1 (N 24) sieht den Normenkontrollantrag als unzulässig, jedenfalls aber als unbegründet an. Sie legt im Einzelnen umfassend dar, dass ******** als digital verbreitetes Programm kein Recht auf Berücksichtigung im Rahmen der analog verbreiteten Programme habe. Die angegriffene Satzungsänderung sei formell und materiell rechtmäßig. Im Hinblick auf das Programm N 24 habe die Antragsgegnerin eine auf einer Vielzahl von Informationen beruhende sachgerechte Prognoseentscheidung getroffen. Auch die europäische Zielrichtung der Antragstellerin könne nicht zu einem generellen Vorrang von ******** führen. Die Behauptung der Antragstellerin, N 24 gleiche dem Programm n-tv "wie ein Ei dem anderen" entspreche nicht den Tatsachen. Im Ergebnis sei die Änderung der Kanalbelegungssatzung vom 14. Oktober 1999 rechtmäßig und die Antragstellerin nicht in ihrer Rundfunkfreiheit verletzt. Abs. 8
Die Anhörberechtigte zu 2 (NBC (Europe) Ltd.) führt aus, die Änderungssatzung vom 14. Oktober 1999 sei bereits deshalb rechtswidrig, weil sie auf der Grundlage der rechtswidrigen Ausgangssatzung vom 23. Juli 1998 ergangen sei.Abs. 9
Mit Beschluss vom 1. Februar 2000 Az. 7 NE 99.3478 hat der Senat einen Antrag der Antragstellerin auf vorläufige Aussetzung des Vollzugs der angegriffenen Satzung zur Änderung der Kanalbelegungssatzung vom 14. Oktober 1999 im Wege der einstweiligen Anordnung abgelehnt.Abs. 10
Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten - auch im Verfahren 7 NE 99.3478 - sowie der vorgelegten Behördenakten Bezug genommen. Abs. 11

Entscheidungsgründe

Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist die Änderung der Satzung über die Weiterverbreitung von Rundfunkprogrammen und Mediendiensten in Kabelanlagen in Bayern (Kanalbelegungssatzung - KBS) durch Satzung vom 14. Oktober 1999 (StAnz Nr. 42/1999), soweit dadurch in Abschnitt l Nr. 4 der Anlage 2 zur KBS die Antragstellerin aus dem Pflichtkontingent der vorrangig in das Kabelnetz einzuspeisenden Programme herausgenommen und durch die Anhörberechtigte zu 1 ersetzt wurde. Abs. 12
Der Normenkontrollantrag ist mangels Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin unzulässig. Abs. 13
1.Der Antrag ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. Art. 5 Satz 1 AGVwGO statthaft. Gegenstand des Verfahrens ist eine Satzung nach Art. 36 Abs. 1 des Gesetzes über die Entwicklung, Förderung und Veranstaltung privater Rundfunkangebote und anderer Mediendienste in Bayern (Bayerisches Mediengesetz - BayMG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 26.1.1999, GVBl S. 8) und damit eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift des Landesrechts. Abs. 14
2. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Antragstellerin im Hinblick auf die nachstehenden Ausführungen unter Nr. 3 antragsbefugt ist, ob sie also gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltend machen kann, durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Als möglicherweise verletzte Rechte kämen in Frage Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 10 Abs. 1 EMRK sowie Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie 89/552/EWG des Rates zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedsstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit vom 3. Oktober 1989 - EG-Fernsehrichtlinie - (vgl. hierzu BayVGH vom 22.10.1997 Az. 7 N 96.2071).Abs. 15
3. Jedenfalls fehlt dem Normenkontrollantrag das Rechtsschutzbedürfnis, weil die Antragstellerin ihre Rechtsstellung mit der begehrten Entscheidung nicht verbessern kann und sich die Inanspruchnahme des Gerichts deshalb als nutzlos erweist (BVerwG vom 28.4.1999, UPR 1999, 350; OVG NRW vom 29.9.1998, NVwZ-RR 1999, 807).Abs. 16
Maßgeblich hierfür ist, dass das Programm der Antragstellerin digital verbreitet wird und damit für seine Weiterverbreitung nicht die Belegung von Kabelkanälen beanspruchen kann, die den in analoger Technik verbreiteten Programmen vorbehalten sind (Art. 36 Abs. 2 BayMG, § 2 Abs. 2, §§ 4 ff., § 13 KBS i.V.m. Anlage 2 zur KBS).Abs. 17
Nach Art. 2 Buchst. a des Europäischen Übereinkommens über das grenzüberschreitende Fernsehen vom 5. Mai 1989 (BGBl 1994 II S. 639) - Europaratskonvention - bedeutet "Verbreitung" die Erstausstrahlung von Fernsehprogrammen, die zum Empfang durch die Allgemeinheit bestimmt sind, über terrestrische Sender, über Kabel oder über Satelliten jeder Art in verschlüsselter oder unverschlüsselter Form. Nach Art. 2 Buchst. b dieses Übereinkommens bedeutet "Weiterverbreitung" den Empfang und - ungeachtet der eingesetzten technischen Mittel - die gleichzeitige, vollständige und unveränderte Weiterverbreitung von Fernsehprogrammen oder wichtigen Teilen solcher Programme, die von Rundfunkveranstaltern für den Empfang durch die Allgemeinheit verbreitet werden. Diese Begriffe liegen auch dem nationalen Recht, insbesondere dem Rundfunkstaatsvertrag der Länder und dem Bayerischen Mediengesetz zu Grunde, zumal das Europäische Gemeinschaftsrecht insoweit keine (abweichende) Regelung trifft (vgl. Art. 27 Abs. 1 der Europaratskonvention); so enthält insbesondere die Richtlinie 97/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Juni 1997 (Abl. EG Nr. L 202 vom 30.7.1997 S. 60) zur Änderung der Richtlinie 89/552/EWG des Rates zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedsstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit (konsolidierte Fassung) - EG-Fernsehrichtlinie - keine abweichende Definition der Begriffe "Verbreitung" oder "Weiterverbreitung". Diese Begriffe verwendet in gleicher Weise z.B. § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1, § 52 Rundfunkstaatsvertrag (RStV) vom 31. August 1991 (GVBl S. 451), zuletzt geändert durch Staatsvertrag vom 16. Juli/31. August 1999 (GVBl 2000 S. 116). Die amtliche Begründung zu § 35 RStV - nunmehr § 52 - (s. Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, Komm. z. RStV, § 52) nimmt ausdrücklich Bezug auf die Europaratskonvention und deren Anforderungen und knüpft damit auch an die dort verwendeten Definitionen an. In der geschilderten Bedeutung werden die Begriffe Verbreitung und Weiterverbreitung auch im Bayerischen Mediengesetz verwendet (vgl. z.B. Art. 1 Abs. 1, 2, Art. 2 Abs. 3, Art. 3 Abs. 1, Art. 11 Satz 1, Art. 12 Abs. 2 Satz 2 Nr. 7, Art. 25 Abs. 1 Satz 1, Art. 26 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1, Art. 33 Abs. 2, Art. 34 und Art. 35). Typischerweise knüpft auch hier die Weiterverbreitung stets an die Verbreitung und damit die Erstausstrahlung an (vgl. auch Bornemann/Lörz, Komm. z. BayMG, Art. 11 RdNr. 3). Dies gilt im Besonderen für den hier maßgeblichen Art. 36 Abs. 2 und 3 BayMG, der für die Belegung von Kanälen in Kabelanlagen auf in analoger bzw. digitaler Technik verbreitete Programme abstellt. Dementsprechend nimmt die Kanalbelegungssatzung diesen Begriff wieder auf. Sie trifft im 2. Abschnitt, 1. Unterabschnitt, der die Auswahl von Programmen zum Inhalt hat, in § 4 Abs. 1 KBS folgende Regelung:Abs. 18
Stehen in einer Kabelanlage mehr in analoger Technik verbreitete Rundfunkprogramme zur Einspeisung an, als Kanäle nach § 2 von dem Kabelanlagenbetreiber verfügbar gemacht werden können (Engpass), richtet sich die Auswahl der einzuspeisenden Programme nach den Bestimmungen der §§ 5 bis 8 und der Anlage 2. Abs. 19
Die Kanalbelegungssatzung geht somit davon aus, dass die in § 7 KBS angesprochenen, vorrangig einzuspeisenden Programme vor der Einspeisung in eine Kabelanlage nicht digital verbreitet wurden. Diese Voraussetzung erfüllt das von der Antragstellerin verbreitete Programm nicht (mehr). Nach eigener Darstellung der Antragstellerin wird deren - früher analog verbreitetes - Programm spätestens seit "gegen Mitte 1999" über Satellit (Eutel-Sat) digital ausgestrahlt. Das digital an den Kopfstationen der Kabelanlagenbetreiber ankommende Signal wird erst dort über Digital-Analog-Wandler in die analoge Form transformiert und in die jeweilige Kabelanlage eingespeist. Die Erstausstrahlung, d.h. Verbreitung des Programms der Antragstellerin erfolgt somit bis zur Umwandlung in ein analoges Signal in digitaler Form. Im Rahmen der Belegung von Kabelkanälen mit in analoger Technik verbreiteten Rundfunkprogrammen und damit im Rahmen der Anlage 2 zur KBS und erst recht im Rahmen der als Pflichtkontingent vorrangig in das Kabelnetz einzuspeisenden, analog verbreiteten Programme kann die Antragstellerin nach der Systematik des Art. 36 BayMG und der Kanalbelegungssatzung somit nicht berücksichtigt werden. Die Antragstellerin ist vielmehr nach Maßgabe des Art. 36 Absätze 3 und 4 BayMG i.V.m. §§ 21 ff. KBS zu berücksichtigen; diese Regelungen der Kanalbelegungssatzung sind jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.Abs. 20
Die Differenzierung in der Kanalbelegungssatzung zwischen der Belegung von Kabelkanälen mit in analoger Technik verbreiteten Rundfunkprogrammen einerseits (§§ 4 ff. KBS) und mit in digitaler Technik verbreiteten Rundfunkprogrammen und Mediendiensten andererseits (§§ 21 ff. KBS) ist durch Art. 36 Abs. 2 bis 4 BayMG gesetzlich vorgegeben und begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Insbesondere angesichts der im analogen Bereich bestehenden Engpässe bei den Kabelkapazitäten ist diese Differenzierung sachgerecht.Abs. 21
Für den vorliegenden Normenkontrollantrag bedeutet dies, dass die Antragstellerin ihre Rechtsposition im Erfolgsfall allenfalls verschlechtern würde. Derzeit ist die Antragstellerin nach der streitgegenständlichen Änderungssatzung zur Kanalbelegungssatzung vom 14. Oktober 1999 zwar nicht mehr im Pflichtkontingent aber doch noch als weiteres - nicht vorrangig einzuspeisendes - Programm in der Anlage 2 zur KBS enthalten. Bei Nichtigerklärung der Änderungssatzung würde diese Position entfallen, ohne dass eine rechtlich ableitbare Aussicht bestünde, diese Stellung bei einer nachfolgenden Änderung oder Neufassung der Satzung wieder zu erlangen oder gar zu verbessern.Abs. 22
Die Inanspruchnahme des Gerichts wäre für die Antragstellerin damit selbst bei einer positiven Entscheidung nutzlos. Es fehlt ihr daher das Rechtsschutzbedürfnis für ihren Normenkontrollantrag, der somit nicht zum Erfolg führen konnte.Abs. 23
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, deren vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708, 711 ZPO. Abs. 24
Die Revision war nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.Abs. 25
Rechtsmittelbelehrung
JurPC Web-Dok.
215/2000, Abs. 26
[online seit: 20.11.2000]
Zitiervorschlag: Gericht, Datum, Aktenzeichen, JurPC Web-Dok., Abs.

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