JurPC Web-Dok. 98/2000 - DOI 10.7328/jurpcb/2000157105

Edmund Hellmich *

Gestaltung regionaler Informationssysteme
Thema: Verwaltung und Internet
4. Phase: Weiterentwicklungstendenzen

JurPC Web-Dok. 98/2000, Abs. 1 - 11


Autorenprofil
Der Aufsatz ist Manuskript eines Vortrags, der im Wintersemester 1999/2000 im Rahmen einer projektbezogenen Arbeitsgemeinschaft bei Prof. Dr. Heinrich Reinermann an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften gehalten wurde. JurPC veröffentlicht insgesamt fünf Beiträge aus dieser Arbeitsgemeinschaft, in denen die verschiedenen Phasen der Realisierung eines Webauftritts einer Behörde dargestellt werden.JurPC Web-Dok.
98/2000, Abs. 1
Die Aufrechterhaltung des gewonnenen "status quo" an Automatisation und Nutzung neuer Medien wie dem Internet, bedeutet bei der ständigen technischen Weiterentwicklung ein Rückschritt. Gerade die öffentliche Verwaltung muss sich im Hinblick auf Transparenz und Dienstleistung zunehmend ihren Bürgern öffnen. Das Internet bietet hier die Grundlage für ein umfassendes Informations- und Kommunikationssystem zwischen Bürgern und Verwaltung, das über das bloße Bereitstellen von Informationen, wie es schon zu BTX-Zeiten möglich war, weit hinausgehen kann. Ziel könnte die virtuelle Behörde sein, die ihre Vorgänge ortsungebunden erledigen kann oder programmatisch ausgedrückt: "Nur die Daten, nicht die Bürger sollen laufen" (1). Den Bürgern ist es nicht mehr verständlich, dass die öffentliche Verwaltung ihre Dienstleistungen jeweils nur ortsabhängig und oftmals nur bei persönlichem Erscheinen erbringt. Es geht darum, den technischen Fortschritt im Informations- und Kommunikationsbereich für die Verwaltung stetig zu nutzen und auszubauen, um Belastungen für Bürger und Wirtschaft abzubauen und Rationalisierungsgewinne zu erzielen (2). Schließlich dürfte es eine unverzeihliche Nachlässigkeit sein, die allerorts initiierten Verwaltungsreformen losgelöst von den technischen Möglichkeiten der IuK-Technik im Allgemeinen und des Internets im Besonderen voranzutreiben.Abs. 2

1. Die virtuelle Behörde

Im Internet finden sich bereits alle öffentlichen Verwaltungen von Bund, Ländern und Kommunen. Hier werden vor allem Informationen angeboten. Seltener sind Kommunikationsangebote zu finden, mit deren Hilfe Bürger mit Vertretern der öffentlichen Verwaltung in einen unmittelbaren Online-Kommunikationskontakt treten können. Bisher werden jedoch keine wirklich relevanten Verwaltungsvorgänge in einer Bürger und Verwaltung entlastenden Weise vollständig online abgewickelt. Betrachtet man die schon vorhandenen Angebote der öffentlichen Verwaltung im Internet, so wird mithin deutlich, dass derzeit vorwiegend die Informationsebene bedient wird. Hier werden allgemeine und zum Teil auch spezielle Informationen bereit gestellt.Abs. 3

2. Informationsebene

Auf der Informationsebene sind Anschriften von Behörden (evtl. mit Bilder der Dienstgebäude und Karten), Verkehrsinformationen, Telefonnummern, und Öffnungszeiten der Dienststellen gesammelt.Abs. 4

3. Detailinformationsebene

Hier werden Informationen zur Vorgangsvorbereitung vertieft (Welche Unterlagen brauche ich wofür?) und fachspezifische Sachinformationen (elektronisches Grundbuch etc.) angeboten. Die Detailinformationsebenen werden derzeit stark ausgebaut. Ein zunehmender Trend ist das Bereithalten von häufig verwendeten Formularen auf sog. Formular-Servern (3). In diesem Bereich bleibt der Kontakt Bürger-Behörde jedoch weiterhin monodirektional, da das entsprechende Formular nur am eigenen PC ausgedruckt wird und auf herkömmliche Art und Weise (Post, persönlicher Besuch in der Behörde) in den Geschäftsgang der Verwaltung gelangt. Insofern kommt es immer noch zu dem an sich zu vermeidenden Medienbruch. Hinzu tritt aber neuerdings die Kommunikationsebene.Abs. 5

4. Kommunikationsebene

Die Verwaltung sollte neben einem Informationsangebot zumindest einfache Möglichkeiten der Kommunikation anbieten. In jedem Fall sollte es möglich sein, sich per E-Mail an die Verwaltung zu wenden, wie dies auch viele Kommunen bereits realisiert haben. Das diese Art der Kommunikation - im Zusammenklang mit der Pflicht, die eingegangene elektronische Post auch zu beantworten - für viele Verwaltungspraktiker vor dem Hintergrund eines falsch verstandenen Dienstleistungsbegriffes einen "Albtraum" darstellt (4), ist ein rein menschliches und nicht ein der IuK-Technik immanentes Problem. "Gästebücher" und elektronische schwarze Bretter bereichern neben Diskussionsforen die Kommunikationsebene.Abs. 6

5. Transaktionsebene

Im Idealfall wird die Kommunikationsebene schließlich zu einer Transaktionsebene ausgebaut, auf der medienbruchfrei Leistungen angeboten und abgerufen werden können. Die Bürger entscheiden dann, ob sie den persönlichen Kontakt suchen oder selbst durch eigene Systembedienung oder über eine fachübergreifend tätige Serviceeinrichtung vor allem im ländlichen Raum eine Vielzahl zeitaufwendiger Behördengänge ersparen oder sie erheblich besser vorbereiten können.
Die Entfaltungsmöglichkeiten auf der Transaktionsebene sind theoretisch unbeschränkt. Sie reichen vom Verkauf von Abfallmarken über die Buchung von kommunalen Veranstaltungen bis hin zur Beantragung eines neuen Personalausweises über das Internet.
Im Hinblick auf die anfangs einzusetzenden Ressourcen (Anschubfinanzierung) zum Aufbau dieser virtuellen Verwaltung ist im Einzelfall genau zu untersuchen, bei welchen Prozessen der Aufwand lohnt oder welche Vorgänge zwar informationstechnisch unterstützbar, aber nicht automatisierbar sind. Dem Internetauftritt der Verwaltung dürfte künftig bei sensiblen Verwaltungsverfahrensgegenständen somit eine Vorbereitungsfunktion, bei allen übrigen Verwaltungsvorgängen sogar eine Erledigungsfunktion zukommen.
Einige Beispiele sollen hier kurz genannt werden, die bereits realisiert bzw. in der Erprobungsphase sind:
An der Lebenslage "Umzug" sei in Erinnerung gebracht, welche unterschiedlichen Leistungen ein Umziehender nachfragt: Er muss sich bei der kommunalen Verwaltung anmelden, er muss seinen Hund anmelden, ein Kind muss im Kindergarten angemeldet werden, der von einem freien Träger betrieben wird, das zweite Kind muss in der Schule angemeldet werden, mit den (privatisierten?) Stadtwerken muss die Gas-, Wasser- und Stromversorgung geklärt werden, mit dem Finanzamt muss einiges geregelt werden etc. Die hier gerade in größeren Flächenstaaten entstehenden Probleme (häufige persönliche Besuche in der Verwaltung sowohl der Herkunftsgemeinde als auch am neuen Wohnsitz) können durch die virtuelle Behörde im Internet weitgehend nicht nur vorbereitet, sondern auch erledigt werden.
Zudem soll es in zwei Jahren in ganz Deutschland möglich sein, neben dem Personalausweis auch die Kfz-Zulassung oder den Reisepaß im Internet zu beantragen(5). Nur in Sonderfällen wird dann noch ein Besuch beim Fachamt nötig.
Weitere Einsatzmöglichkeiten bestehen bei den großen "Massenverfahren", gerade im Bereich der Sozialverwaltung (BAföG, Wohngeld etc.), in denen die Automatisierung ohnehin weit fortgeschritten ist. Schon erprobt sind auch Verfahren im Internet, durch die die Bürger die zuständige Verwaltung auf Mißstände aller Art, z.B. Straßenschäden, hinweisen können (6). In Anlehnung an kommunitaristische Grundideen wird hier die Überwachungsfunktion für das Gemeingut erfolgreich in die Hände der Bürger gelegt.
Abs. 7
Ein wirkliche Bereicherung dürfte auch die Etablierung von Transaktionssystemen im Bereich der Steuerverwaltung darstellen. Derzeit wird sowohl in der Verwaltung als auch bei den Steuerberatern fast sämtliche anfallenden Aufgaben durch EDV-Technik erledigt. Die vom Steuerberater am PC erstellte Steuererklärung wird auf Papier ausgedruckt und findet in den Finanzämtern im Wege langwieriger Eingaben wieder Eingang in die entsprechenden Datenbanken. Dieser Medienbruch EDV->Papier->EDV ist kosten- und zeitintensiv. Hier können elektronische und multimediale Formulare, die online im Internet ausgefüllt werden können und direkt an die Rechner der Finanzverwaltung gesandt werden, konkrete und weitreichende Einsparungen begründen.Abs. 8

6. Kryptographie

Eng mit der Frage nach dem Einsatz multimedialer Dokumente und Formulare ist der Problemkreis der Kryptographie und Zertifizierung verbunden. Die einzusetzenden neuen IuK-Techniken müssen in der Lage sein, die Funktionen des hergebrachten Mediums Papier (Abschluß-, Echtheits-, Identitäts-, Warn-, Festlegungs-, Unterrichtungsfunktion) voll zu erfüllen. Die in den letzten Jahren entstandenen Verschlüsselungs- und Authentifikationstechniken vermögen dies weitgehend zu leisten. Im Hinblick auf die rasche Entwicklung in diesem Bereich (elektronische Unterschrift etc.) dürfte es der öffentlichen Verwaltung in Zukunft verwehrt sein, sich der Entwicklung unter Hinweis auf etwaige mangelnde Sicherheit im Internet zu entziehen. Gerade der Themenkreis Kryptographie eröffnet der Verwaltung ein großes Betätigungsfeld.
Im Herbst 1997 wurde mit dem Signaturgesetz die rechtlichen Voraussetzungen zur Einführung digitaler Signaturen geschaffen. Instituioneller Kern der Signaturentwicklung sind die sog. Trust Center, staatlich lizensierte Unternehmen, die als Dienstleistung gegen Gebühr die Ausgabe und Verwaltung asymmetrischer, privater und öffentlicher Schlüssel anbieten. Das technikoffene Konzept des SigG schließt alternative Lösungskonzepte aber nicht aus. Damit ist der Weg zu Signaturverfahren außerhalb des SigG offen. Der Einsatz digitaler Siganturen gerade in der öffentlichen Verwaltung könnte für digitale Signaturverfahren den breiten Durchbruch bei der ernsthaften Nutzung als Mittel der Authentifizierung im Rahmen des elektronischen Rechtsverkehrs bedeuten(7). Unter der Voraussetzung einer entsprechenden fachlichen Qualifikation der Mitarbeiter könnte die Verwaltung, insbesondere die kommunale Ebene mit ca. 15.000 Städte und Gemeinden in Deutschland, in die Rolle der neuen Trust Center einrücken, eigene Zertifizierungssysteme und entsprechende Server betreiben (8) und so insgesamt der umfassenden Verbreitung einheitlicher Zertifikate Vorschub leisten (9). Die öffentlich Verwaltung genießt - wenn auch nicht uneingeschränkt - einen gewissen Vertrauensbonus, der einem staatlichen bzw. kommunalen Zertifizierungsverfahren zugute kommen dürfte.
Gerade das oben genannte Beispiel der Steuerverwaltung sei hier noch einmal erwähnt. Steuerverwaltung und Steuerberater (10)arbeiten ohnehin weithin digital. Eine (von der Steuerverwaltung entwickelte) digitale Signatur wäre somit nur letzter Schlußstein in einem Bereich, in dem oft nur noch die Unterschrift handschriftlich erfolgt.
Abs. 9

7. Electronic Democracy und Electronic Government

Schon Anfang der siebziger Jahre erkannte man die Möglichkeiten der damals neu entstandenen technischen Entwicklungen (bidirektionale Kabelfernsehsysteme) zur Verstärkung der Bürgermitwirkung(11). Ziel war die Einrichtung technikunterstützter "direktdemokratischer Diskussionsgruppen". Das Internet bietet heute für die Einrichtung solcher Foren und für deren Weiterentwicklung eine sehr gute Grundlage, denn demokratische Mitgestaltung und Mitwirkung ist vornehmlich ein Organisationsproblem (Wie erreiche ich als Staat die mich legitimierenden Bürger?) und die IuK-Techniken sind Organisationstechniken, die genau diese Probleme in Angriff nehmen (12). Mittlerweile haben sich vielerorts www-Diskussionsgruppen gebildet, deren Intention es ist, unmittelbar auf staatliche Planungsprozesse Einfluß zu nehmen (13). Das Internet bildet insbesondere auf kommunaler Ebene eine ernstzunehmende Plattform für die Beteiligung der Bürger an der Willensbildung. Die zu entwickelnde "Electronic Democracy" als Teil eines "Electronic Government" braucht sich dabei nicht auf einen Kernbereich, Wahlen und Abstimmungen zur Bildung demokratischer Gremien ("Electronic Vote" durch eine Art elektronischer "Briefwahl"(14)), zu beschränken, sondern kann in allen Bereichen, in denen der Bürger gefragt ist, genutzt werden (15). Insbesondere viele Planungsprozesse der Verwaltung (Bauleitplanung etc.) sind dieser neuen Technik zugänglich. Abs. 10

8. Stellungnahme

Bürgerinformationsysteme der Verwaltung bieten eine Fülle von Möglichkeiten für den interessierten Bürger. Eine kurzer Blick ins Internet macht deutlich, dass viele Städte diese Chancen bereits erkannt haben. Die Entwicklung ist jedoch kritisch zu verfolgen, da einem Positiv-Szenario (Erreichbarkeit der Verwaltung 24 Stunden am Tag, Zeitersparnis, Abbau der Politikverdrossenheit, Revitalisierung, Basisdemokratie, Machtverlust bei politischen Eliten und Lobbyisten, Abbau von Informationsvorsprüngen und Informationsmonopolen der etablierten Medien) auch ein Negativ-Szenario gegenübersteht (Bildung neuer Informationseliten, Entfremdung und Intransparenz durch Virtualisierung, Kostenersparnis durch Aufgabenabwälzung, Rückgang der Auskunftsbereitschaft unter Verweis auf das Internetangebot, Informationsflut, Datenschutzprobleme, Gefahr populistischer Entscheidung) (16).
JurPC Web-Dok.
98/2000, Abs. 11

Fußnoten:

(1) A. Roßnagel, in: Kubicek et al., Multimedia@Verwaltung, S. 164.

(2) Schäfer, Verwaltungsreform in Baden-Württemberg, VM 1999, S. 157f.

(3) vorbildlich hierbei: http://www.bremen.de

(4) D. Klumpp, in: Kubicek et al., Multimedia@Verwaltung, S. 224.

(5)http://www.heise.de/newsticker/data/ad-04.11.99-000/

(6) M. Voregger, FR v. 09.01.1999 S. M11; s.a. "www.bremen.de".

(7) A. Roßnagel, in: Kubicek et al., Multimedia@Verwaltung, S. 159f.

(8) G. Schäfer, Verwaltungsreform in Baden-Württemberg, VM 1999, S. 159.

(9) vgl. den bundesrepublikanischen Städtewettbewerb (MEDIA@Komm).

(10) A. Roßnagel, in: Kubicek et al., Multimedia@Verwaltung, S. 167.

(11) K. Lenk, in: Kubicek et al., Multimedia@Verwaltung, S. 248.

(12) K. Lenk, in: Kubicek et al., Multimedia@Verwaltung, S. 254.

(13) K. Lenk, in: Kubicek et al., Multimedia@Verwaltung, S. 250f.

(14) Kubicek et al., Multimedia@Verwaltung, S. 285ff.

(15) krit. zur Qualität dieser Art der Meinungsbildung: H.P. Bull, in: Kubicek et al., Multimedia@Verwaltung, S. 298.

(16) G. Schwabe et al., Bürgerinformation, VM 1997, S. 280f.


* Edmund Hellmich ist Assessor und arbeitet in der Kanzlei Scheunemann & Dr. Grabau in Berlin. Die Arbeit entstand während der Wahlstation als Referendar an der Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer.
[online seit: 03.07.2000]
Zitiervorschlag: Autor, Titel, JurPC Web-Dok., Abs.

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