JurPC Web-Dok. 51/1998 - DOI 10.7328/jurpcb/199813442

Alexander Konzelmann *

BGBl-Hefte just-in-time im Internet
- eine Initiative des modernen Rechtsstaates -

JurPC Web-Dok. 51/1998, Abs. 1 - 9


Konzelmann, Alexander
Seit Anfang des Jahres 1998 werden die einzelnen Hefte des Bundesgesetzblattes Teil I von der Bundesanzeiger Verlag GmbH und dem Bundesministerium der Justiz im Internet abgebildet. Die Internet-Adresse der Startseite lautet http://www.bundesanzeiger.de/bgbl1.htm[1]. An einigen Stellen im World Wide Web werden ausgewählte Texte aus dem BGBl. ausgewertet und aufbereitet, [2] jedoch selten das BGBl selbst abgebildet. Auch gibt es seit längerer Zeit eine nichtstaatliche umfängliche Dokumentation des BGBl. unter http://www.jura.uni-sb.de/BGBl/. Überdies ist auch die kostenpflichtige Bundesrechts-Normendatenbank der juris-GmbH unter http://www.juris.de/angebot/index.htmim Internet zu erreichen. Dennoch stellt der hier besprochene Internet-Auftritt ein Novum dar, insofern als ihn das Bundesministerium der Justiz als staatliche Stelle veranlaßt hat. Erstmals wird es also als Staatsaufgabe angesehen, die neuen Vorschriften des Bundesrechts rasch elektronisch zugänglich zu machen.JurPC Web-Dok.
51/1998, Abs. 1
Daß der Bund selbst sein Gesetzblatt im Internet zugänglich macht, verdient bereits die Bewertung als mutigen Schritt zur adäquaten Normenpublikation im Informationszeitalter. Das Rechtstaatsprinzip erfordert die "adäquate Publikation" solcher Normtexte, an die sich der Bürger halten soll,[3] und zwar durch den jeweiligen Normgeber selbst.[4] Dieser Grundsatz gehorcht keinem statisch definierten "Adäquanz-Standard", sondern er paßt seinen Inhalt an die technischen Möglichkeiten, Bedürfnisse und Erwartungshaltungen stets an. Heutzutage besteht das Bedürfnis, Normtexte in elektronischer Form verfügbar zu haben, damit sie leicht duplizierbar, einfach zu speichern und automatisch zu recherchieren sind. Zudem wird es an wichtigen Wirtschaftsstandorten nicht mehr akzeptiert, vom tatsächlich publizierten Wortlaut einer Vorschrift, der durchaus von den aus der Presse (oder für Eingeweihte aus "GESTA"[5]) bekannten Entwürfen abweichen kann, erst mit einem tagelangen Verzug durch den Postweg Kenntnis zu erlangen. Es kommen immer wieder Gesetze und besonders Verordnungen vor, die mit sehr kurzem Vorlauf in Kraft treten. Wirtschaftliche oder persönliche Dispositionen können dann von den Stichtagen in Schlußvorschriften abhängen. Daher besteht die Erwartungshaltung, daß die Publikation von Gesetzesänderungen in der vom Medium "Internet" gebotenen Echtzeit erfolgt. Da die Herausgeber des BGBl. inzwischen über die Mittel verfügen, dieses Medium zu haushälterisch vertretbaren Kosten zu nutzen, haben sie zurecht entschieden, eine zeitlich parallele Veröffentlichung des papiergebundenen BGBl. im Internet stelle eine angemessene und gebotene Veröffentlichungsform dar. Diese Erwägung wird deutlich im Vorwort (Stand März 1998), wo darauf hingewiesen wird, daß die öffentliche, für jedermann zugängliche Bekanntmachung der Gesetze und Verordnungen eine entscheidende Rolle im demokratischen Zusammenspiel spiele, weshalb der Zugang zu den Inhalten des BGBl. Teil I durch das Einstellen ins Internet zu verbessern sei.Abs. 2
Das BGBl. Teil I enthält vor allem alle Bundesgesetze, Rechtsverordnungen von wesentlicher oder dauernder Bedeutung,[6] Entscheidungen nach Art. 129 Abs. 1 Satz 2 GG, Entscheidungsformeln des BVerfG nach § 31 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG, Anordnungen des Bundespräsidenten im Sinne des Artikels 58 GG, Bekanntmachungen über innere Angelegenheiten von Bundestag und Bundesrat. Das BGBl Teil II enthält internationale Abkommen und die Dokumentation von Akten zu ihrer Transformation in innerstaatliches Recht, teilweise auch gesonderte Informationen über das Inkrafttreten eines solchen Abkommens mit Wirkung für Deutschland; daneben werden öffentliche diplomatische Noten von allgemeiner Bedeutung für das öffentliche Leben wiedergegeben. Insbesondere für die exportorientierte deutsche Wirtschaft sind viele der in Teil II veröffentlichten Abkommen direkt oder indirekt von Belang. Häufig enthalten sie in Anhängen konkretisierende Listen oder Tabellen zu den Grundsätzen der Vertragsartikel. An vielen Stellen also würden die gleichen Argumente, die zur Einstellung der Daten aus Teil I ins Netz geführt haben, auch dafür streiten, Teil II in gleicher Weise zugänglich zu machen. Abs. 3
Technisch erfolgt die Veröffentlichung in zweigleisiger Weise. Die Abonnenten-Version liefert laut Angaben auf der WebSeite http://www.bundesanzeiger.de/bgbl1.htmkopier- und editierfähige Daten, die man sich laden und für den eigenen Gebrauch ausdrucken oder speichern kann. Sie ist kostenpflichtig. Die Gratis-Ausgabe ist hingegen als "Nur-Lese-Version" gedacht. Sie kann nur von einem PDF-Browser (Adobe Acrobat Reader) am heimischen Bildschirm angezeigt werden. Falls dieser Browser nicht lokal vorhanden ist, wird auch diese Funktion aus dem Internet gestartet. Von technischer Seite aus wäre es wünschenswert, daß die besonderen Vorzüge des elektronischen Mediums voll ausgeschöpft werden. Dies würde bedeuten, daß zuallererst Verweisungen auf andere BGBl.-Stellen im Normtext selbst als Hyperlinks aufzulösen sind, so daß ein Mausklick zur Ansteuerung des Verweisungsziels genügt. Weiterhin sollte bei Änderungsgesetzen die Kette von FNA-Ziffern auf dem Deckblatt jeder Gesetzblattausgabe ausgewertet werden. Dies könnte in der Weise geschehen, daß eine Suche nach bestimmten Sachgebieten über das System gelegt wird, so daß der Leser eine thematische Vorauswahl treffen kann. Sobald der Archivbestand dieses Internet-Angebotes auf mehr als einen Jahrgang angewachsen sein wird, wird eine solche Strukturierung unabdingbar. Immerhin ist die Volltextsuche des PDF-Browsers (Adobe Acrobat Search) innerhalb der Einzelhefte nutzbar. Unter dem Aspekt der Inanspruchnahme von Leitungszeit wäre auch bei langen Heften zu überdenken, ob eine Datei zwingend stets ein ganzes Heft umfassen muß. Besonders lobenswert ist hingegen die unbeirrbare Aktualität dieses Internet-Angebotes.Abs. 4
Trotz aller Betonung des Zweckes, den Bürger - wie durch die Papierversion auch - über den Stand der Rechtsordnung zu informieren, ist die neue Form der BGBl.-Präsentation in keiner Weise als "Ersatzverkündung" oder paralleles BGBl. gedacht. Die Vorschriften, wonach der Bundespräsident Gesetze im papiergebundenen Bundesgesetzblatt verkünden läßt, bleiben unberührt (Artikel 82 GG, §§ 57 ff. GGO II). Eine Änderung wurden im Zusammenhang mit dem Internet-Auftritt der Mitherausgeber nicht in Betracht gezogen. Damit bleibt es auch dabei, daß dieser Internet-Ausgabe keine Verbindlichkeit zukommen kann. [7]Abs. 5
Das wäre auch aus zwei Gründen gefährlich. Der erste betrifft die Bestimmbarkeit des Inkrafttretens. Die Einstellung der BGBl.-Druckdaten ins Internet kann technisch bereits vor der Ausgabe des BGBl. in Papier erfolgen. Bei Normen, die "am Tage der Verkündung" in Kraft treten, könnte gefragt werden, ob als Tag der Verkündung bereits der Tag des Erscheinens im Internet gelten soll. Der zweite Grund ist die Problematik möglicher Textdivergenz. Die verwendeten PDF - Daten[8] stellen ein Abbild der PostScript-Befehle dar, die auf den Belichter gelangen, nicht aber ein optisches Abbild der verbindlichen Printversion. Es ist nicht auszuschließen, daß bei der Produktion des BGBl. in Papier - wie auch bei sonstigen Druckerzeugnissen üblich - sogenannte 'Korrekturen in letzter Sekunde' vorgenommen werden, z.B. durch Abkratzen des Films und Überkleben mit dem richtigen Text, oder durch Montage belichteter Filme vor dem Druckvorgang. Solche Arbeitsschritte können in PDF-Datenbeständen nicht abgebildet werden und können zu Abweichungen der Internet-Version von der gedruckten Ausgabe führen. Diese heiklen Fragenkomplexe bleiben ausgeklammert, solange der Internet-Ausgabe des BGBl. keine Verbindlichkeit zugemessen wird. [9]Abs. 6
Die Tätigkeit des BMJ muß angesichts dieser Sachlage als schlichthoheitliche Informationstätigkeit interpretiert werden. Es handelt sich lediglich um Öffentlichkeitsarbeit, nicht um eine wirklich neue Qualität im Verkündungswesen. Die Regierung informiert über die Tätigkeit der Legislative. Dies gehört zu ihren klassischen Aufgabenbereichen, auch wenn dabei Privatrechtssubjekte (Bundesanzeiger Verlag) als ausführende Organe fungieren. Diese problemlose kompetenzielle Zuordnung hat allerdings für den Bürger oder den Anwalt als Nutzer des neuen Internet-Angebots folgenden Nachteil: da es sich nicht um Normenverkündung im Sinne des Artikels 82 GG handelt, bleibt er für eine haftungsrechtlich völlig abgesicherte Rechtsinformation auf die klassischen Quelle aus dem gedruckten Medium angewiesen. Im Zusammenhang mit der Haftungsfrage für den korrekt wiedergegebenen Text muß auch auf die Fälschungsanfälligkeit der beiden Medien hingewiesen werden. Im Internet ist es technisch versierten Zeitgenossen mit einem Hang zur Verwirrung von Anwendern leicht möglich, ein geändertes oder völlig erfundenes Bundesgesetzblatt zu präsentieren, das weder vom Erscheinungsbild noch von den Umgebungsparametern wie Web-Site, IP-Nummer, Rechner- oder Dateiname her den Eindruck einer Fälschung erweckt. [10] Andererseits ist es auch nicht wie bei Geldscheinen durch urkundentechnische Sicherheitsvorkehrungen erschwert, ein Pseudo-BGBl. zu drucken und in Umlauf zu bringen. Es dürfte aber für einen "Streich" zu teuer sein. Insofern birgt der Verlaß auf ein elektronisches BGBl. ein etwas höheres Risiko als das Vertrauen in das hergebrachte Produkt.Abs. 7
Haushälterische Fragen werden durch die neuartige elektronische Parallelpublikation ebenfalls aufgeworfen. Falls das neue Produkt - wie häufig bei elektronischen Rechtsinformationen - Akzeptanzprobleme findet, dann ist zu klären, ob hierdurch die Gemeinschaft der Steuerzahler in überflüssiger Weise Belastungen ausgesetzt wird. Falls das Produkt aber schwarze Zahlen schreiben sollte, dann ist zu hinterfragen, ob der Staat als Mitherausgeber Gewinne machen darf, indem er dem Bürger in adäquater Form online mitteilt, woran er sich laut Beschluß seiner Repräsentanten zu halten hat. [11] Beiden Problemen haben die Herausgeber durch geschickte Vertragsgestaltung vorgebeugt. Der Vertrag über Druck und Vertrieb des Bundesgesetzblattes ist so konzipiert, daß die Einnahmen und Ausgaben - nötigenfalls durch Veränderungen der Abonnementspreise - ausgeglichen sind. Eventuelle Einnahmen aus dem Internet fließen in diese Kostenträgerrechnung ein, um denkbare Verluste der Papierausgabe aufgrund der Online-Version zu kompensieren. Die Einnahmen und Ausgaben aus den online- und Papier-Abonnements müssen insgesamt ausgeglichen sein. [12] Damit können beide Versionen des BGBl. existieren, der Bürger wird seiner Nachfrage gemäß (Sicherheit in Papier, Schnelligkeit online) informiert, und Fehlinvestitionen von Steuergeldern wird vorgebeugt. Abs. 8
Interessante Fragen wirft die Gemengelage zwischen privatwirtschaftlicher Betätigung und staatlicher Aufgabenerfüllung in diesem Projekt auf, vor allem hinsichtlich der wettbewerbsrechtlichen Aspekte. Der Staat darf nicht bestimmte Wirtschaftsunternehmen ohne zureichenden Gemeinwohlgrund vor Mitbewerbern benachteiligen. [13] Er ist auch verpflichtet, seine öffentlichen Unternehmen so zu beeinflussen, daß keine Wettbewerbsverzerrungen eintreten. [14] Die Bundesanzeiger GmbH ist (trotz der Beteiligungsverhältnisse, wonach 70% in der Hand des Bundes sind [15] ) eindeutig ein Privatrechtssubjekt. Sie unterliegt dem Wettbewerbsrecht. Als Wirtschaftsunternehmen darf der Bund sie nicht vor Konkurrenten bevorzugen. Die BGBl. Druckdaten, die sie bekommt, müßten eigentlich auch anderen Bewerbern , die BGBl.-Texte im Internet auflegen wollen, zur Verfügung stehen, damit keine indirekte Subvention entsteht. [16] Eine unzulässige Subvention der Internet-Publikation des BGBl durch Finanzausstattung ist nicht ersichtlich, was sich aus der oben dargestellten Vertragsgestaltung ergibt.
JurPC Web-Dok.
51/1998, Abs. 9

Fußnoten:

[1] Diese Zeichenfolge, die im gedruckten Zustand leicht für Verwechslungen von Buchstabe l und Ziffer 1 anfällig ist, erklärt sich als Abkürzung für "Bundesgesetzblatt Teil Eins"; die Folgeseiten haben noch ein "f" angehängt, wohl für "Faksimile".
[2] Insbesondere durch Anwälte, Verlage und Behörden, vgl. http://www.datenschutz-berlin.de/ueber/recht.htmzum Thema "Datenschutz und Recht", http://www.verfassungsschutz.nrw.de/gesetze/vs_ges.htmfür Staatsrecht; siehe auch die dynamischen Verweisungen per "Link" auf juristische Angebote im Internet im Juristischen Internetprojekt Saarbrücken (http://www.jura.uni-sb.de).
[3] Schulze-Fielitz, Theorie und Praxis parlamentarischer Gesetzgebung - besondes des 9. Deutschen Bundestages (1980 - 1983), 1986, Schriften zum öffentlichen Recht, Band 528, S. 541; grundlegend: Walter, ÖJZ 1963, 85 (89 f.); Noll, Gesetzgebungslehre, 1973, S. 195 f., Berkemann, jur-PC 1996, S. 208 (211, FN 15); Merten, in: FS für die Gesellschaft für Rechtspolitik, 1984, S. 295 (305), unter Hinweis auf BVerfG NVwZ 1984, S. 430 (431); Holzinger / Manak, ZG 1987, S. 362; Brande, in: Winkler / Schilcher (Hsg.): Gesetzgebung, 1981, S. 173; Keck, BayVBl. 1985, S. 33; Tomuschat, in: FS für Kutscher, 1981, S. 461 (468 f.); Bing / Harvold, Legal Decisions and Information Systems, 1977, S. 225 ff.; Unkart, ZG 1987, S. 278 (279); Helmrich, in: Schäffer (Hsg.), Gesetzgebung und Rechtskultur, 1986, S. 202; ÖVerfGH Slg. 3130/1956; ferner BVerfGE 31, S. 1 (33 f.) und BVerwGE 2, 175 f.
[4] vgl. Berkemann und Herberger, in: Standort juris, FS für die juris-GmbH, 1995, S. 5.
[5] Dokumentation "Der Stand der Gesetzgebung des Bundes", Herausgeber: Bundestag/Bundesrat, Verlag: NOMOS, Baden-Baden
[6] Verordnungen, denen beim Erlaß untergeordnete Bedeutung zugewiesen wird, werden im Bundesanzeiger veröffentlicht, gemäß Gesetz über die Verkündung von Rechtsverordnungen (BGBl. I 1950, S. 23).
[7] Stellungnahme des BMJ v. 1.2.1998, Az.: Z B 2 - 1032/1-7 - Z1 0217/98.
[8] Portable Document Format, ein Standard der Firma Adobe.
[9] Nichtsdestotrotz könnte ein Gericht der elektronischen Version des BGBl., die von der Bundesregierung selbst (mit-)herausgegeben wird, einen derart starken Vertrauenstatbestand beilegen, daß es auf die Frage der rechtlichen Bewertung als Äquivalent zum analogen BGBl. gar nicht mehr ankäme. Bis heute kommentiert sogar die Bundesanzeiger Verlag GmbH im Internet das elektronische BGBl mit dem Satz "Nur hier finden Sie die Originaldaten, so wie sie verkündet und rechtens sind." Diese Einladung, sich ganz auf den elektronischen Text zu verlassen, war sogar bis Mitte Februar 1998 werbemäßig hervorgehoben.
[10] Vgl. Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnologie (BSI), Sicherheit im Internet (http://www.bsi.bund.de/bsi-cert/index.htm) sowie offline: Fuhrberg, Sicherheit auf der Datenautobahn, Tagungsband 4, Deutscher IT-Sicherheitskongreß, Bad Godesberg 1995.
[11] Nach Berkemann, in: Standort juris (Festschrift für die juris-GmbH 1996), 83-130 (112-114), darf mit einer Normendatenbank im Besitz des Staats nicht gewinnorientiert gewirtschaftet werden.
[12] Stellungnahme BMJ, s.o.
[13] Schutz der Chancengleichheit im Wettbewerb durch Art. 3 Abs. 1 GG; z.B. BVerfGE 20, 21; 30, 292; 46, 246.
[14] Art. 90 EG-Vertrag (künftig: Artikel 86).
[15] Berkemann, jur-PC 1996, 208-217 (215, FN 25 unter Hinweis auf den Beteiligungsbericht 1995 des BMF).
[16] Beispiele für eine staatlich praktizierte Gleichbehandlung mit vergleichbarem Material sind der Umgang mit den Daten aus dem Bundessteuerblatt und mit dem offiziellen "Einkommensteuerhandbuch", deren Inhalte als gemeinfrei an jeden zu gleichen Bedingungen geliefert werden, der sie publizieren möchte.
* Dr. jur. Alexander Konzelmann ist Lektor beim Richard Boorberg Verlag in Stuttgart.
[online seit: 24.04.98]
Zitiervorschlag: Autor, Titel, JurPC Web-Dok., Abs.

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