JurPC Web-Dok. 11/1997 - DOI 10.7328/jurpcb/199712105
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Th. Engel, Th. Höhn *

Bayerische Justiz entscheidet sich für Strafgerichtslösung

JurPC Web-Dok. 11/1997, Abs. 1 - 22




Gliederung:

Eigenlösung oder Standardprodukt?
Der Zeitplan
Die Marktsichtung
Der EU-Teilnahmewettbewerb
Das Pflichtenheft
Die Angebote
Das Auswahlverfahren
Fazit




Nach einem über sechsmonatigen Auswahlprozeß, der maßgeblich durch eine EU-weite Ausschreibung mit rund 550 Bewertungskriterien geprägt wurde, hat sich das Bayerische Staatsministerium der Justiz für die stufenweise Einführung des Softwaresystems PROJUS-Strafgericht der Firma Siemens-Nixdorf an den Strafgerichten des Freistaates entschieden. Über die aufschlußreichen Erfahrungen im Vorfeld der Auswahlentscheidung berichtet der folgende Beitrag.

JurPC Web-Dok.
11/1997, Abs. 1

Eigenlösung oder Standardprodukt?

Zunächst war die Frage zu klären, ob ein Standardprodukt erworben oder die Realisierung einer Eigenlösung (ggf. im Verbund mit anderen Bundesländern) in Angriff genommen werden sollte. Gegen eine Eigenlösung sprach, daß ...

  • die bayerische Justiz über keine eigenen Softwareentwickler verfügt,
  • die Einrichtung entsprechender Stellen und mithin die "Verstaatlichung" bislang privat wahrgenommener Aufgaben aus wirtschaftspolitischen Erwägungen weder gewünscht noch durchsetzbar ist,
  • die unerläßliche Kontinuität eigener Entwicklungsressourcen überdies aufgrund der Laufbahnpraxis der Justiz nicht gegeben ist und daher
  • Entwicklung und Pflege einer Eigenlösung unkalkulierbar erscheinen.
Abs. 2

Schließlich war die beabsichtigte kurzfristige Softwareeinführung ohne weitgehende Vorarbeiten eines Anbieters auf der Grundlage eines parametrierbaren Standardsystems und ohne das Instrument drakonischer Verzugssanktionen nur schwer vorstellbar. Abs. 3

Der Zeitplan

Für den Auswahlprozeß waren - beginnend im Mai 1996 - rund sechs Monate eingeplant. Der Zuschlag wurde planmäßg Anfang Dezember erteilt. Die Anpassung der Lösung an die Anforderungen der bayerischen Strafgerichte soll bis September 1997 abgeschlossen werden. Nach einem dreimonatigen Testbetrieb wird die Lösung ab Januar 1998 stufenweise an zunächst sieben Strafgerichten mit 400 Bildschirmarbeitsplätzen eingeführt.

Abs. 4

Die Marktsichtung

Im Vorfeld der Ausschreibung wurde eine Marktsichtung einschlägiger Justizlösungen durchgeführt, die zunächst unbefriedigend verlief. Bereits bei der Vereinbarung von Ortsterminen mit den Nutzern verschiedener Justizverfahren zeigte sich, daß die Automationsunterstützung der Geschäftsabläufe in der Strafgerichtsbarkeit bundesweit bislang nicht über ambitionierte Planungen und Teillösungen hinausgekommen ist.

Abs. 5

In den Gesprächen vor Ort ergaben sich jedoch zahlreiche Gesichtspunkte, die in das spätere Pflichtenheft eingehen sollten. In der rückblickenden Bewertung war der kollegiale Meinungs- und Erfahrungsaustausch für unsere Ausschreibung daher von großem Nutzen. Hierfür möchten wir den betreffenden Kollegen an dieser Stelle noch einmal herzlich danken. Abs. 6

Eine wesentliche Konsequenz der Marktsichtung war, daß im weiteren Verlauf unser Augenmerk vor allem der weitgehenden Integration von Text- und Datenverarbeitung sowie der flexiblen Anpassungsfähigkeit der jeweiligen Lösung an gerichtsspezifische Gegebenheiten (z. B. Geschäftsverteilung) galt. Als weitere Problemzonen erwiesen sich die z. T. mangelnde Eignung MS-Windows-konformer Programmabläufe für das Massengeschäft sowie das teilweise unbefriedigende Antwortzeitverhalten Client-Server-basierter Automationslösungen. Hinsichtlich des Antwortzeitverhaltens stimmte bedenklich, daß nahezu alle "modernen" Lösungen annähernd akzeptable Antwortzeiten nur durch die kostenträchtige Installation eines "Rechenzentrums am Arbeitsplatz jeder Geschäftsstellenkraft" (Zitat einer Betroffenen) gewährleisten können. Offensichtlich werden gerade MS-Windows-basierte Lösungen dem von ihrem Schöpfer formulierten Motto "information at your fingertips" nur in Ausnahmefällen - und beim Einsatz äußerst hochwertiger Hardware - gerecht! Abs. 7

Die in den letzten Jahren zunehmend populäre Auffassung, Client-Server-basierte Lösungen seien vorteilhafter als die mit dem Makel herstellerabhängiger Mehrplatzverfahren behafteten Produkte, ist vor diesem Hintergrund einer kritischen Prüfung zu unterziehen. Vielfach scheint es, daß die Arbeitsplatzkosten der Client-Server-Konzepte sowie die Aufwendungen für System-, Netz- und Anwenderbetreuung bedeutend höher sind als bei den Lösungen der ersten Generation der Justizautomation. Abs. 8

Der EU-Teilnahmewettbewerb

Unter Berücksichtigung der - angesichts des Beschaffungsvolumens zu beachtenden - EU-Vergaberichtlinien entschied sich das Bayerische Staatsministerium der Justiz für eine Beschränkte Ausschreibung mit vorausgehendem EU-weitem Teilnahmewettbewerb. In der 37-tägigen Wettbewerbsfrist gingen insgesamt 18 Teilnahmeanträge ein. Da von der Neuentwicklung einer Lösung mit einem möglicherweise justizunerfahrenen Partner abgesehen werden sollte, reduzierte die Vorauswahl den Teilnehmerkreis auf vier Anbieter, die über relevante Referenzen in der Justizautomation verfügen.

Abs. 9

Das Pflichtenheft

Auf der Grundlage einer bereits vorliegenden fachlichen Spezifikation und unter Einbeziehung erfahrener Bedarfsträger konnte in einer dichten Folge mehrtägiger Klausurtagungen ein differenziertes, insgesamt 550 Einzelkriterien umfassendes Pflichtenheft erarbeitet werden, das sich im wesentlichen in folgende Abschnitte gliedert:

  • Projektabwicklung
    Im Mittelpunkt dieses Abschnitts stehen Vorgaben hinsichtlich Projektorganisation, Dokumentation, Qualitätssicherung, Zeitplanung, Projektteam und DV-technischem Feinkonzept. Die Anforderungen werden sehr detailliert formuliert, um die Bieter zu differenzierten und verbindlichen Aussagen zu zwingen. Im Hinblick auf die Zeitplanung werden die Bieter veranlaßt, die vorgegebenen Ecktermine ausdrücklich zu akzeptieren und im Falle etwaiger Terminverzögerungen drastische Vergütungsreduktionen in Kauf zu nehmen. Im Gegenzug wird den Bietern zugestanden, die aus ihrer Sicht unverzichtbaren Mitwirkungspflichten des Auftraggebers zu definieren.

  • Funktionale Anforderungen
    In fachlich-funktionaler Hinsicht werden Anforderungen an die automationsunterstützte Verfahrens- und Registerführung, Aktenverwaltung, Fristen- und Terminsüberwachung, Protokollführung, Ladungs- und Zählkartenerstellung sowie an den Datenaustausch zwischen Staatsanwaltschaft und Strafgerichten definiert. Auch hier wird besonderer Wert auf detaillierte und konkrete Vorgaben gelegt. So umfaßt z. B. die Anforderungsgruppe "Geschäftsverteilungsplan" 24 Einzelanforderungen, die Anforderungsgruppe "Erledigung von Verfahren" 42 Kriterien, die Anforderungsgruppe "Aktenkontrolle" 27 Kriterien und die Anforderungsgruppe "Terminseintragung" 29 Kriterien.

  • Parametrierbarkeit
    Der flexiblen Anpassungsfähigkeit der Lösung an unterschiedlichste Gegebenheiten wird große Bedeutung beigemessen. Bedarfsbezogen veränderbare Datenstrukturen und Bildschirmformulare, nutzergruppenbezogene Bereitstellung von Funktionen, parametrierbare Verknüpfung einzelner Funktionen zu Workflow-Prozessen, weitreichende und beeinflußbare Integration von Text- und Datenverarbeitung sowie situativ anpaßbare Auswertungen und Hilfetexte sind hierbei die zentralen Anforderungsgruppen.

  • Ergonomische Anforderungen
    Aufgrund der im Rahmen der Marktsichtung zu Tage getretenen - und auch den in Bayern eingesetzten Justizlösungen verschiedentlich anhaftenden - ergonomischen Defiziten wurde dieser Abschnitt mit insgesamt 31 Einzelkriterien ungewöhnlich stark differenziert. "Stringenz und Eingängigkeit des Programmaufbaus", "Modularität der Lösung", "Eingabeunterstützung" und "Online-Hilfe" lauten die Überschriften der zugehörigen Anforderungsgruppen.

  • Systemtechnische Anforderungen
    Die systemtechnischen Anforderungen stellen auf eine Client-Server-basierte Infrastruktur mit UNIX-Servern, leistungsfähigem Datenbankmanagementsystem und MS-Windows-basierten PC-Clients ab.

  • Antwortzeitverhalten
    Das Antwortzeitverhalten ist und bleibt eines der größten Sorgenkinder der angestrebten Lösung. Die bislang in den bayerischen Geschäftsstellen eingesetzten Systeme verwöhnen ihre Nutzer mit Reaktionen ohne merklichen Zeitverzug - auf nennenswerten Langmut seiner Anwender kann daher der jüngste Sproß in der bayerischen Familie der Justizlösungen nicht hoffen. Vor diesem Hintergrund besonders sensibilisiert, erheben die Autoren des Pflichtenheftes das Antwortzeitverhalten in den Rang eines eigenen Abschnitts und konfrontieren die Bieter mit unmißverständlichen Anforderungen, die Vorbehalten keinen Raum lassen.

  • Konditionen
    Rahmenvorgabe für die Angebotskalkulation ist zum einen die Auflage, dem Freistaat Bayern den Quellcode der abgenommenen Software zusammen mit einer erschöpfenden Begleitdokumentation zu überlassen und die weitergehende Programmpflege ausdrücklich auch beliebigen Dritten zu gestatten. Im Gegenzug wird den Bietern freigestellt, außerhalb Bayerns als Lizenzgeber der fertiggestellten Lösung aufzutreten. Ferner ist mit dem Angebotspreis eine landesweite Nutzung des Systems in allen bayerischen Strafgerichten abgegolten. Schließlich wird den Bietern angesichts des mehrjährigen Einführungszeitraums zur Auflage gemacht, "die aktuell angebotenen Systemkomponenten in der dem jeweiligen Stand der Technik entsprechenden Ausführung" ohne Mehrpreis auszuliefern.

Abs. 10

Die Angebote

Die eingegangenen Angebote wiesen eine außerordentlich große Spannbreite auf. Zwischen einem und acht Ordnern, hundert und fünfzehnhundert Seiten lag der Papierumfang. Inhaltlich variierten die Angebote von einsilbigen Pauschalzusagen bis zu überaus differenzierten Stellungnahmen, die das - in der ersten Projektphase zu erarbeitende - DV-technische Feinkonzept vorwegnehmen.

Abs. 11

Teilweise wurden die Anbieter durch die Vielzahl der geforderten Aussagen sichtlich zermürbt: Während die ersten Anforderungsgruppen mit aussagekräftigen Stellungnahmen bedacht wurden, war für die fortgeschrittenen Teile des Angebotes ein lakonisches "Anforderung wird in vollem Umfang erfüllt" kennzeichnend. Abs. 12

Das Auswahlverfahren

Gleichwohl zeigte sich im Zuge der Detailbewertung, daß der erste Eindruck verschiedentlich revidiert werden mußte. So versuchten gerade sachkundige Anbieter, die geschuldete Leistung durch geschickt formulierte Vorbehalte zu reduzieren oder durch die Verlagerung elementarer Leistungsmerkmale in kostenträchtige Angebotsoptionen die Wirtschaftlichkeit ihres Hauptangebotes zu verbessern.

Abs. 13

Als zuverlässiger Gradmesser der Anforderungserfüllung erwies sich das von der Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung entwickelte Bewertungsverfahren, das sich unter der Bezeichnung "Multifaktorenmethode" seit vielen Jahren bei IT-Ausschreibungen in allen Bereichen der öffentlichen Verwaltung bewährt hat. Abs. 14

Die Kernelemente des Verfahrens lassen sich folgendermaßen beschreiben:

  • Alle Anforderungen werden in detaillierte Bewertungskriterien zergliedert.
  • Jedes Bewertungskriterium wird mit einem Gewichtungsfaktor versehen, der der Bedeutung des Kriteriums im Gesamtzusammenhang des Pflichtenheftes entspricht. Die Gewichtungsfaktoren werden den Bietern in der Ausschreibungsunterlage mitgeteilt, um ihnen ein besseres Verständnis der Bedarfslage zu ermöglichen.
  • Die eingegangenen Angebote werden je Anforderung mit einer Punktzahl zwischen Null und zehn bewertet, wobei diese Punktzahl mit dem jeweiligen Gewichtungsfaktor multipliziert die Gesamtpunktzahl des Kriteriums ergibt.
  • Die Angebotspreise werden nach einem mathematischen Verfahren gleichfalls in Punktzahlen umgerechnet und mit den Bewertungspunktzahlen zu Gesamtpunktzahlen kumuliert, die über den Zuschlag entscheiden.
Abs. 15

Wichtig ist dabei, daß ...
  • die Bewertung gemeinschaftlich durch ein Team von drei bis fünf sachkundigen Mitarbeitern erfolgt, um eine konsistente Bewertungsstrategie zu gewährleisten und subjektive Interpretationsfehler auf ein vertretbares Maß zu verringern,
  • die Angebote nicht nacheinander bewertet, sondern einem einzelkriterienbezogenen Querschnittsvergleich unterzogen werden und
  • alle Bewertungsbegründungen detailliert, nachvollziehbar und schriftlich protokolliert werden.
Abs. 16

Die Vielzahl der Bewertungsfaktoren und die Transparenz der Bewertungsmethode immunisiert das Verfahren gegen den gern kolportierten Vorwurf einer vermeintlich unsachgerechten Produktauswahl der jeweiligen ausschreibenden Stelle. Die abschließende Bewertung der Angebote in der hier erläuterten Ausschreibung basiert z. B. auf über 2.000 gewichteten Einzelbewertungen, die erst in der letzten Phase der Ausschreibung zu einem auch für das Bewertungsteam nicht vorhersagbaren Endergebnis verdichtet wurden. Abs. 17

Einschränkend ist jedoch anzumerken, daß die strenge Logik des beschriebenen Bewertungsverfahrens den Bewerter zwar vom Vorwurf der Parteilichkeit freispricht, ihn jedoch andererseits zum "Gefangenen" der eigenen Bewertungsmatrix macht. Abs. 18

Fazit

Die Entscheidung für PROJUS-Strafgericht ist Bestandteil der Umsetzung einer umfassenden IT-Beschaffungsstrategie der bayerischen Justiz. Der im Zusammenhang mit Konzeption und Realisierung dieser Strategie stehende, sich über mehrere Monate erstreckende erhöhte Aufwand und die hierdurch gebundenen justizeigenen Personalkapazitäten erscheinen durch die Qualität der getroffenen Beschaffungsentscheidungen mehr als gerechtfertigt.

Abs. 19

Bei der Bewertung von Aufwand und Nutzen einer EU-weiten Ausschreibung ist neben dem durch größeren Wettbewerb erreichten Preisvorteil auch die reibungslose Projektabwicklung auf der Grundlage eines in der Ausschreibung erarbeiteten detaillierten Pflichtenheftes zu berücksichtigen. Wichtige Impulse gingen gerade in diesem Zusammenhang von dem mit der Vorbereitung und Durchführung der Ausschreibung beauftragten Beratungshaus aus. Abs. 20

Als positives Ergebnis der Ausschreibung bleibt insgesamt festzuhalten:
  • Ein ausschreibungstaugliches Pflichtenheft zwingt die beschaffende Stelle dazu, ihre Anforderungen präzise zu formulieren, indem widersprüchliche Auffassungen der Bedarfsträger bereinigt und blumige Anforderungsbelletristik in bewertbare Einzelkriterien aufgelöst wird. Insofern ist eine professionelle Ausschreibungsunterlage das Unterpfand eines erfolgreichen Automationsprojektes.
  • Ferner wurden von den Anbietern im Rahmen der Ausschreibung Funktionalitäten zugesichert, deren Realisierung in anderem Zusammenhang als zu aufwendig abgelehnt wurde.
  • Schließlich hat der Wettbewerbsdruck in dem heftig umworbenen Justizmarkt eine Preisgestaltung ermöglicht, die die ausschreibende Stelle - wenn auch nicht ihre Mitarbeiter - für die Mühen des Ausschreibungsverfahrens mehr als entschädigt hat.
Abs. 21

Empfehlenswert erscheint in jedem Fall, der Ausschreibung eine intensive Marktsichtung vorangehen zu lassen. Sie ist als "Stoffsammlung" für die Erarbeitung des Pflichtenheftes überaus nützlich und hilft insbesondere dabei, das "Seziermesser" der Angebotsbewertung an den richtigen Stelle zu schärfen.


JurPC Web-Dok.
11/1997, Abs. 22

* Th. Engel ist Mitarbeiter im Bayerischen Staatsministerium der Justiz. Th. Höhn ist Mitarbeiter der Fa. INFORA GmbH.

[15.10.97]

Zitiervorschlag: Autor, Titel, JurPC Web-Dok., Abs.

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